Nemzeti Közszolgálati Egyetem KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15- 2016-00001 A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés Széttöredezett szabályozás, széttöredezett életpályák a közszolgálati jogviszonyok tartalma tükrében Berke Gyula (PTE ÁJK) Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Bevezetés A (közszolgálati) jogviszony tartalma: a felek jogai és kötelességei, valamint ezek gyakorlásának, teljesítésének kérdései. A függő munka jogviszonyaiban (általában is): komplex jogviszony-tartalom: - munkáltatói jogok (irányítás, felügyelet, fegyelmezés, személyzeti jogok) - „munkavállalói” kötelességek (munkavégzés, rendelkezésre állás, magatartási kötelességek) - munkáltatói kötelességek (díjazás, foglalkoztatás, egyéb) - „munkavállalói” jogok (díjazás, foglalkoztatás, egyéb). A korábbi előadásokban: előmeneteli rendszer (nem érintem).

A közszolgálat… A „közszolgálat” fogalma: tág értelemben (azonosan a kutatás megközelítésével): - közszolgálati tisztviselők, - állami tisztviselők, - egyéb közszolgálatban állók (pl. NAV személyi állománya, de: fegyveres szolgálati viszonyok, bírák, ügyészek, iü. alkalmazottak nem) - közalkalmazottak, - köztulajdonban álló munkáltatók munkavállalói.

Mellékes megjegyzés: az „életpálya” fogalmához… A közszolgálat… Mellékes megjegyzés: az „életpálya” fogalmához…

Az „egységesség”... Történeti vonatkozások mellőzésével, de…. ….a jogviszonyok tartalma szempontjából lényeges kiinduló helyzet: 1992. (1967?) Jellemzője: trichotóm szabályozási rendszer (Mt., Kjt., Ktv., az Mt. mögöttes alkalmazásával, eltérő jogtechnikai megoldással. A jogviszony-tartalom „viszonylagos” egysége: a függő munka „általános szabályainak” alkalmazása a három önálló jogterületen (a Kjt. és a Ktv. különös szabályaival).

Szemléletváltás (2011) Alapvető rendszertani-szemléleti változás: a 2011. évi CXCIX. törvénnyel (Kttv.). - az önálló közszolgálati kódex igényével lép fel, - megszünteti a munkajog (függő munka) általános szabályainak mögöttes alkalmazását, - „hasonlatosság” a 2012. évi Mt. tematikájához. A Kjt. (1992. évi XXXIII. tv.) „tartja magát”, sőt „magánmunkajogiasodik” (2012). 2016. évi LII. tv. (Áttv.): az állami szolgálati jogviszony mögöttes joga a Kttv. 2010. évi CXXII. tv. (NAVtv.): a NAV személyi állománya tekintetében tematikusan „önálló közszolgálati kódex”, mögöttes joga a Hszt. (pénzügyőrök) és a Kttv.

Szemléletváltás (2010) 2010: munkavállalók a közszolgálati törvények hatálya alatt. (A Kjt. őrzi személyi hatályának eredeti konstrukcióját, ennek indoka?)

A szabályozási faktorok A jogviszonytartalom szabályozásának (alakításának) jogforrási megoldásai: törvényi szabályozási alapok, a Kjt. hatálya alatt „ágazati” szemléletű végrehajtási rendeleti szabályok (és ágazati törvények és vhr-ek, PTK), a Kttv. hatálya alatt: Kttv. 259. §: rendkívül széles körű felhatalmazás a kormány (egyes esetekben miniszter) számára, az Áttv. hatálya alatt: Áttv. 28. §: kevéssé széles körű további rendeletalkotási felhatalmazások, a NAVtv. hatálya alatt: NAVtv. 81. és köv. §§: széleskörű további felhatalmazások a kormány és miniszter számára.

Szabályozási faktorok Közigazgatási (közszolgálati szervek) ún. belső szabályzatai a közszolgálati jogviszony tartalmára vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak. A közalkalmazotti szférában: kollektív szerződés (legutóbb: 3021/2017. /II. 17./ AB határozat). A kinevezés (a felek megállapodásai): eltérések lehetősége (különösen a közalkalmazotti szférában). A köztulajdonban álló munkáltatók esetében: különös (kógens) szabályok – természetük vitatott. A közszféra egyes (egyéb) területein: az Mt.mögöttes jog.

Széttöredezett szabályozás? SLIDE HEADING Széttöredezett szabályozás? Formai szempontból kétségtelenül – nyilvánvaló tartalmi következményekkel!

A jogviszony tartalma I. Az általános magatartási követelmények (generálklauzulák), illetve általános szabályok (jogalkalmazási jelentőségük): Mt. 1-31. §§, Kttv. 9-25. §§ (önálló általános szabályok, tematikus azonosság), Kjt. 3. § (az Mt. Általános Rendelkezéseinek alkalmazása – kivétel: munkaerő-piaci viszonyok/?/, a közalkalmazott neve és beosztása), Áttv.: a Kttv. Általános Rendelkezéseinek alkalmazása, NAVtv. 15/A. és köv. §§ (önálló általános szabályok, tematikus azonosság). Következtetés: „többszörözések” a jogrendszerben (elvileg nehezen indokolható eltérésekkel, pl. a méltányos mérlegelés szabálya, az egyoldalú kötelezettségvállalás stb.).

A jogviszony tartalma II. A munkáltatói irányítási /utasítási/ jog (a munkáltatói hatalom), a „függő munka” - a Kjt. hatálya alatt az Mt. általános (magán)munkajogi szabályai, - a Kttv. hatálya alatt önállóan (Kttv. 75. és köv. §§), ám a függő munka általánosan jellemző szabályai, de: Kttv. 76. § (2) bekezdés: „a vezető iránti szakmai lojalitás” (jogalkalmazásban?), - Áttv. hatálya alatt alkalmazandó, - NAVtv. hatálya alatt alkalmazandó (kivéve pénzügyőr).

Más oldalról: az utasítás teljesítésének megtagadása Mt. 54. § (megtagadási kötelesség, jog, eltérés, köztulajdonban is), Kjt. hatálya alatt azonosan, Kttv. hatálya alatt (Kttv. 78. §) azonosan, de: a bűncselekményt vagy szabálysértést megvalósító utasítással szemben megtagadási kötelesség (ugyanígy pl. iü. alk.), Áttv. hatálya alatt a Kttv-vel azonosan, NAVtv. hatálya alatt a Kttv-vel azonosan. Következtetés: eltérés az Mt./Kjt. és a Kttv/Áttv./NAVtv., illetve általában a közszféra megoldásai között (megtagadási jog vagy megtagadási kötelesség, illetve méltatlanság).

A jogviszony tartalma iii. A kinevezéstől eltérő foglalkoztatás (egyoldalú munkáltatói joga) A Kjt. hatálya alatt: Mt, de: kirendelés csak a közszférába (és kisebb eltérések pl. a felsőoktatásban). A Kttv. hatálya alatt: átirányítás, kirendelés, kiküldetés, kormányzati érdekből való kirendelés, jogutódlás (a településen belül). Az Áttv. hatálya alatt: „hivatali érdekből történő átirányítás” sajátos szabályai – felesleges! NAVtv. hatálya alatt: önálló szabályok (szélesebb körű munkáltatói hatalom). Következtetés: divergáló megoldások – bizonytalan elvi háttérrel (a munkáltatói egyoldalú jogviszonyalakítás lehetőségeinek folyamatos növelése mellett).

A jogviszony tartalma IV. HEADING Az összeférhetetlenség (különböző tényállásai, vezetői, lekötöttségi stb.) A Kjt. hatálya alatt az Mt. általános szabálya és különös összeférhetetlenségi szabályok, továbbá ágazati összeférhetetlenségi szabályok (rendeleti szinten is), számos kivétel lehetőségével – áttekinthetetlenül szaporodó szabályok. A Kttv. hatálya alatt: önálló összeférhetetlenségi szabályok (Kttv. 84. és köv. §§). Az Áttv. hatálya alatt: Kttv. alkalmazandó. NAVtv. hatálya alatt: önálló összeférhetetlenségi szabályok (NAVtv. 33/B. és köv. §§), részben a Kttv. szabályainak átvételével (ismétlésével). A közszféra egyéb területein további speciális szabályok. Következtetés: hiányzik az egységes szemléletű összeférhetetlenségi szabályrendszer (noha számos azonos /ismételt/ szabály).

A jogviszony tartalma V. A munka- és pihenőidő szabályai A Kjt. hatálya alatt lényegében a magánmunkajog (Mt.) szabályai a munkaidő tekintetében (csekély eltérések), illetve ágazati szabályozás, a szabadság különös szabályaival. A Kttv. hatálya alatt önálló (kódex-szerű) munka- és pihenőidő szabályok, önálló szabadság szabályok stb. Az Áttv. hatálya alatt különös szabadság szabályok. A NAVtv. hatálya alatt különös szabályok a rendkívüli munkaidőre és quasi önálló szabadság-kódex. A köztulajdonú munkáltatóknál különös szabály a munkaidő mértékére. Következtetés: rendkívül erősen divergáló szabályozás, különösen a szabadságok tekintetében – meglehetősen kétséges elvi háttérrel (a 2003/88/EK univerzális hatálya ellenére).

A jogviszony tartalma VI. A díjazás (besorolás) szabályai - A Kjt. hatálya alatt az egységes közalkalmazotti illetményrendszer összeomlott (egyes ágazatok érdekérvényesítő képessége, munkaerő-piaci hatások, minimálbér és garantált bérminimum, ágazati rendeleti szabályok stb.). - A Kttv. differenciált díjazási rendszere (alapilletmény, illetménykiegészítés, pótlék, vezetők illetménye stb.) - Az Áttv. önálló díjazási szabályai. - A NAVtv. önálló díjazási rendszere (sajátos jogcímek, mértékek stb.). Következtetés: ……..??????? Problematikus: az ún. illetményeltérítés a közszférában. Problematikus: az ún. egyéb juttatások differenciáltsága.

A jogviszony tartalma VII. Egyéb tartalmi elemek A fegyelmi felelősség a Kjt. hatálya alatt 2012-ben megszűnt: magánjogiasított felelősségi viszonyok. Önálló (elkülönült) képzési, továbbképzési szabályok.

Összegzés (a jogviszonytartalom alapján) A Kjt. „státusza” napjainkra megingott – elemi rendszerbeli ellentmondások, illetve látványos és általános „magánmunkajogiasítás” – indokoltsága és ennek általánossága vitás. A Kjt. hatálya alatt a kollektív szerződéses rendszer funkciótlan (diszfunkcionális). Az Áttv. létjogosultsága vitatható (a jogviszony nem mutat tartalmi önállóságot, csak díjazási szempontból). A NAVtv. önálló kódex szemlélete nem tűnik indokoltnak.

Széttöredezettség: formai és tartalmi szempontból egyaránt! Történetileg: egyre (megállíthatatlanul) erősödik. Indokoltsága?

KÖSZÖNÖM A FIGYELMET!