A közigazgatás fogalma, feladatai és funkciói, tevékenységfajtái dr. Kálmán János

A közigazgatás fogalmi alapja: az igazgatás Waldo: „az igazgatás együttműködő ésszerű cselekvés, vagyis az irányítónak az a tevékenysége, amellyel másokat meghatározott magatartásra rávesz.” Igazgatás Alany Tárgy Tartalom

A közigazgatás fogalmi alapja: az igazgatás Hatalmi helyzetet feltételez; A lényege a működés (cselekvés). Az igazgatás tehát a kinyilvánított akarat hatalom birtokában történő érvényesítése, az akaratnak megfelelő tényleges cselekvés. „Köz”igazgatás is igazgatás. Sajátos alanya van (impérium, de létezik nem hatalmi viszony is); Sajátos szabályozottsága (jogszabály); Sajátos célja (közügy).

A közigazgatás fogalma A közigazgatás a végrehajtó hatalomnak az a tevékenysége, melynek eredményeként a társadalom tagjai és szervezetei magatartását ténylegesen befolyásolja, mégpedig az állami közhatalom (impérium) birtokában végzett döntés-előkészítés, döntés, végrehajtás és ellenőrzés során, elkülönült állami szervezet által végzett jogalkalmazás (jogérvényesítés), szervezés és a jogalkotásban való közreműködés által.

Mi az ami nem közigazgatás? A törvényhozás és a közigazgatás Az akaratnyilvánítása nem jár szükségképpen eredménnyel. A kormányzás és a közigazgatás Csak a működés tartalma alapján választható el. Az államszervezeten kívüli jogalanyok viszonyaiban absztrakt vagy konkrét változást hoznak-e. Az igazságszolgáltatás és a közigazgatás

Mi az ami nem közigazgatás? Jellemzők Igazságszolgáltatás Közigazgatás Célja Jogvita feloldása Közfeladat ellátása Döntési alapja Múltban létrejött jogviszony Jövőre vonatkozó kívánatos cél Hatálya Ex tunc Ex nunc Eljárás megindítása Mindig kérelemre Kérelemre/hivatalból

A közigazgatás funkciói (alapvetés) „A közigazgatás nem más, mint az alkotmány gyakorlata. S minden állam alkotmánya annyit ér, amennyit abból a közigazgatása megvalósítani bír.”

Összefüggés a közigazgatás fogalmával Segédfogalmak Funkció Tevékenységfajta

A közigazgatás funkció fogalma A közigazgatási funkció a feladatok nagy halmazai mögött meghúzódó közvetlen igazgatáspolitikai cél, a feladatfajta jogszabály általi nevesítését, létrehozását indokoló általános állami érdek. Funkció és a feladat fogalma különbözik!

A közigazgatás funkciói Feladat(fő)csoport Feladatfajta Konkrét feladat

A közigazgatás funkciói Gazdaságigazgatás A hitelintézetek prudens működésének biztosítása A hitelintézetek hatósági felügyeletei Az MNB plusz tőkekövetelményt állapít meg X hitelintézet részére

A közigazgatás funkcióit meghatározó tényezők Gazdasági fejlettség; Politikai viszonyok; A társadalom általános kulturális szintje; A közigazgatás tagoltsága; A közigazgatás személyzetének szakmai felkészültsége.

A közigazgatás funkcióinak változása (áttekintés) Feudális abszolutizmus – piaci liberalizmus állama Klasszikus polgári állam Jóléti állam – totalitárius álam Szociális piacgazdaság

Modern közigazgatás funkciói (csoportosítások I.) Funkciók Alapvető Tradicionális Új

Modern közigazgatás funkciói (csoportosítások II.) Az állami szuverenitás megvalósulásával összefüggő funkciók: Külső szuverenitás (nemzetvédelem, külügy) Belső szuverenitás (rendészet, bv, nyilvántartások) Politikai (választások megszervezése) Gazdasági funkciók (pénzjegykibocstás, különleges intézkedések…) Társadalmi funkciók (egészségügy, városépítés, érdekvédelem…) Kulturális és nevelési funkciók (tudományos kutatás, oktatás…)

Közelítő leírás a magyar közigazgatás funkcióiról Társadalomvédelmi funkció Biztonsági funkció Állam védelmét megvalósító f. Állam anyagi alapjait biztosító f. Állam mint szervezetrendszer működését biztosító f. Gazdaságigazgatási f. Kulturális, egészségügyi, szociális szükségleteket kielégítő f.

Összefüggések és változások A feladatok meghatározása mindig normatív módon történik. Folyamatos változásban vannak a feladatok. A funkciók azonban statikusabbak, lassabban változnak. (társadalmi munkamegosztás, gazdasági feltételek alakulása, bel- és külpolitikai viszonyok, igazgatás módszerei) A változás kétirányú. Ami nem változik az az elvi struktúra: A közigazgatás közvetlenül szervezi meg és végzi az adott szükséglet kielégítését; A közigazgatás ún. munkaszervet hoz létre a szükséglet kielégítésére; Kiszervezi a szükséglet kielégítését (outsourcing).

NPM vs. NWS Az állam gazdasági szerepvállalásánál megfigyelhető ingamozgás leképeződik a közigazgatással kapcsolatos reformelképzelésekben is. Az állam és a magánszféra hatást gyakorol egymásra! A magánszektorra jellemző értékek bekerültek a közszektorba, melynek lényege a hierarchizált, bürokratikus és központosított szerkezettel szemben a kevésbé merev rendszert alkotó, de inkább az elérendő célra koncentráló, decentralizált megoldások kialakítása. Kiindulási alap: wilsoni-weberi közigazgatási modell (hierarchia, politikamentesség, szakmaiság). Az érett bürokráciák jellemzői WEBER összefoglalása szerint a következők: precizitás, gyorsaság, tudás, folyamatosság mérlegelés, egység, szigorú alárendeltség, a belső súrlódás, valamint a személyi és tárgyi ráfordítások leszorítása.

New Public Management A közigazgatási reformok piacbarát felfogása. Az alapja a neoliberális gazdaságpolitika. Az üzleti elvek átvitelét jelenti a privátszektorból a közszférába. Nem csupán a közigazgatás és a közszolgáltatások átfogó reformját, de az állam és a piac viszonyának radikális újragondolását is megvalósítandó célul tűzte ki. Az eredeti elképzelés szerint az NPM a korszerű, haladó, modern közigazgatás felé vezető út szükségszerű lépéseit jelenti.

Kiszervezés a ló túl oldalán

New Weberian State A közigazgatási reformok állambarát felfogása. A globális viszonyok között az állam (méghozzá az erős állam) az egyetlen olyan entitás, ami bizonyítottan képes a külső és belső kihívásoknak, mint az éghajlatváltozás, migráció, járványok, éhínségek, stb. megfelelni. Szokás az angolszász eredetű NPM európai közigazgatási hagyományokra épülő antitéziseként megjelölni.

Weber-i elemek Az állam megerősítése, amely a globalizáció, a technológiai változás, a demográfiai és a környezeti kihívások megoldásának egyetlen közösségi eszköze. A képviseleti demokrácia legitimációs szerepének megerősítése mind központi, mind regionális, mind helyi szinten. Megfelelő demokratikus közegben az állami beavatkozások legitimitása is magas. A közigazgatási jog szerepének megerősítése különösen az állam-állampolgár jogegyenlőségének biztosítása, valamint a közigazgatási cselekvés feletti megfelelő kontroll biztosítása érdekében. Elkülönült közigazgatási kar, sajátos ethosszal és alkalmazási feltételekkel.

„Neo” elemek A befelé irányuló orientáció helyett, amely a szabályok követésére összpontosít, a közigazgatásnak kifelé kell fordulnia, és ki kell szolgálnia az állampolgárok szükségleteit, igényeit, akaratát. Ezt nem a piaci eszközök átvétele, hanem a sajátos szakmai kultúra teszi lehetővé. A képviseleti demokrácia kiegészítése többlet konzultációs lehetőségekkel, és az állampolgárok állami döntésekbe való bevonásával. A közpénzek felhasználása során a tényleges eredmények elérésére kell törekedni, nem pedig csupán a szabályok betartására. A kontrollrendszert is eszerint kell felépíteni, módosítani. A közszolgálatot olyan módon kell továbbfejleszteni, hogy az egyén képes legyen a saját szűk szakterületénél tágabb összefüggésben döntéseket hozni, javasolni az állampolgárok érdekében.

A közigazgatási jog általános sajátosságai Közigazgatás joghoz kötöttségének alkotmányos követelménye és a közigazgatási bíráskodás kialakulása; Kettős rendeltetés: Közérdekű célok, közfeladatok megvalósítása érdekében történő beavatkozás; A közigazgatás jog általi korlátozása. Legösszetettebb jogág. Mennyiségileg a legkiterjedtebb. Nagy a politikától való függősége. Nincs kiérlelt jogintézményrendszere.

A közigazgatási tevékenységek osztályozása I. Szerteágazó, nem egynemű tevékenység, több szempont szerint vizsgálható Milyen irányba hat? Külső – belső Kiket igazgat? Polgárok – szervezetek igazgatása Milyen eszközökkel igazgat? Jogi eszközökkel - jogon kívüli eszközökkel végzett igazgatás Milyen viszony van a közigazgatás és az igazgatottak között? Hierarchikus – hierarchián kívüli Hatalmi – nem hatalmi

A közigazgatási tevékenységek osztályozása II. Ki igazgat? Államigazgatás – önkormányzati igazgatás ágazati – funkcionális igazgatás Milyen működési területen igazgat? Központi igazgatás – területi igazgatás – helyi igazgatás A közigazgatási jogi sajátosságok feltárása – komplex megközelítés Kiket igazgat Külső, belső A közigazgatás és az igazgatottak viszonya eszközrendszer

Tevékenységfajták I. Közhatalom birtokában végzett tevékenységek Jogalkotó tevékenység Hatósági tevékenység Hierarchikus igazgatás A közigazgatási szervek belső igazgatása Az alárendelt közigazgatási szervek irányítása Állami önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó szervek igazgatása Közintézetek irányítása Állami,önkormányzati vagyonnal gazdálkodó gazdasági szervezetek igazgatása

Tevékenységfajták II. 4. A közigazgatási szervek nem hatalmi viszonyon alapuló tevékenységei A közigazgatási szervek döntés-előkészítő tevékenysége A közigazgatási szervek materiális tevékenysége A közigazgatás gazdálkodó tevékenysége Közfeladatok megoldása együttműködési kapcsolatok, megállapodások, szerződések útján Közfeladatok megoldása szervezési tevékenységgel A lista nem teljes.

1.1. Jogalkotó tevékenység Az Alaptörvény által szabályozott tevékenység A jogalkotó hatáskörrel felruházott szerv alkotmányi felhatalmazása keretei között mindenkire kötelező, általános magatartási szabályokat állapít meg. Jogalkotó hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervek: A kormány A Nemzeti Bank elnöke A kormány tagja Önálló szabályozó szervek – NMHH, MEKszH elnöke A helyi önkormányzat képviselő-testülete (közgyűlése) Rendeletet alkotnak

1.1. A jogalkotó hatáskörök terjedelme Meghatározza – szabályozási tárgyak, jogforrási hierarchia Kormány – eredeti jogalkotó hatáskör, nem alkothat rendeletet a kizárólagos törvényhozási tárgyak körében + végrehajtási jog Nem lehet ellentétes az Alaptv., Tv. MNB elnöke – Az MNB-ről szóló 2013. évi CXXXIX. tv.-ben meghatározott szabályozási tárgyak Nem lehet ellentétes az Alaptv., Tv A Kormány tagjai – Csak végrehajtási jog – feladatkörében, felhatalmazás alapján Nem lehet ellentétes az Alaptv., Tv., Korm.r. Önálló szabályozó szervek rendeletei NMHH elnöke -2010. évi CLXXXV. tv-ben meghatározott szabályozási tárgyak MEKszH elnöke – 2013. évi XXII. Tv. Nem lehet ellentétes – Alaptv., Tv., Korm.r. , min.r. Önkormányzatok – Partikuláris jog – eredeti jogalkotási jogkör + végrehajtási jog Nem lehet ellentétes más jogszabállyal

1.2. A hatósági tevékenység I. Hatósági jogkörrel felruházott közigazgatási szerveknek (hatóságoknak) Közhatalom birtokában végzett külső – hierarchián kívüli - igazgatási tevékenysége, a jogalanyok – ügyfelek – minden típusát érinti, rendeltetése - a jogszabályok érvényesítése, egyedi jogalkalmazó aktusokkal és egyedi jogérvényesítő cselekményekkel.

1.2. A hatósági tevékenység II. Közhatalom: a közhatalommal rendelkező állami szerv, hatáskörébe tartozó ügyben, illetékességi területén mindenkire kötelező döntést hozhat, amelynek érvényesítése érdekében állami kényszert vehet igénybe Hatósági jogkör = jogszabályi felhatalmazás „külső” jogalannyal szemben egyedi közhatalmi aktus kibocsátására A felhatalmazás tartalma Mely ügyfelek milyen viszonyaiba avatkozhat be? Milyen feltételek mellett? Milyen elnevezésű és tartalmú döntést hozhat?

1.2. A hatósági tevékenység III. Az ügyfél – lehet, természetes személy, jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet – az eljáró közigazgatási szervtől független, autonóm jogalany. Mivel a hatóság közhatalmat gyakorol – a jog által erőteljesen szabályozott tevékenység – a hatalmi pozícióval szemben az eljárásjog teremt garanciákat. Gyakorlása során jogviszonyok jönnek létre – eljárási és anyagi jogi jogviszonyok. A hatósági jogalkalmazás során az eljárási jogviszonyok megelőzik az anyagi jogi jogviszonyokat.

1.2. A jogérvényesítés módja a hatósági tevékenység során A jogérvényesítés módját meghatározza az érvényesített jogszabály szabályozási módja A közigazgatási jog kétféle szabályozási módot alkalmaz Önkéntes jogkövetéssel érvényesülő – a jogszabály azzal betölti rendeltetését, ha jogalanyok azt betartva végzik tevékenységüket – a közigazgatás feladata – ellenőrizze a tevékenységet, s ha jogsértést tapasztal – gondoskodjék a jogszerű állapot helyreállításáról és szankciót alkalmazzon a jogsértővel szemben – felügyeleti típusú hatósági tevékenység Jogalkalmazással érvényesülő – a jogszabály csak akkor tudja betölteni a szerepét, ha a hatóság az egyedi ügyben alkalmazza, azaz konkrét ügyfelek számára jogokat, kötelezettségeket állapít meg határozatában – hatósági jogalkalmazás Gyakori a kettő kombinációja

2.1. Belső igazgatás Feladata: A szervezet működéséhez szükséges szervezeti, személyi, anyagi feltételek biztosítása, A szervezeten belüli munkamegosztás, A működés összehangolása, A szervezet folyamatos és zavartalan működésének biztosítása. A vezető látja el – belső funkcionális egységek Jogi keretei Szervezeti jog (pl.: Kászt.) + belső szabályozás - Szervezeti és működési szabályzat Kormánytisztviselői, köztisztviselői, állami tisztviselői jog Testületi vezetés alatt álló szervek – ügyrendi szabályok

2.2. Alárendelt közigazgatási szervek irányítása Önálló közigazgatási szervek közötti Tartós hatalmi viszony (alapja az igazgatási hatalom), amelyben Irányító szerv irányítási jogainak gyakorlásával Meghatározó befolyást gyakorol az irányított szerv működésére. Közigazgatás többszintű hierarchikus rendszer Milyen működési viszonyokat befolyásol az irányító szerv? Szervi működés – létrehozás, megszüntetés; személyi feltételek biztosítása; a működés dologi feltételeinek biztosítása; szervezeti és működési rend kialakítása Szakmai tevékenység

2.2. Irányítási jogosítványok Az irányító szerv eszközei – jogi és nem jogi eszközök Szabályozás Egyedi utasítás Aktus-felülvizsgálat Ellenőrzés Instrukciós eszközök – figyelemfelhívás, képzés, iránymutatás, értekezlet, stb. Irányítási jogok megosztása Közvetett és közvetlen irányítás Az irányítási jogok megosztása a befolyásolt viszonyok szerint több azonos szintű irányító szerv között – ld. megyei kormányhivatal irányítása Rendvédelmi szervek, honvédség irányításának speciális vonásai

3.1. Közintézetek irányítása Mely közintézetekre terjed ki? Állami feladatvállalás körébe tartozó humánszolgáltatás A közigazgatás hozta létre Költségvetési gazdálkodás A közigazgatástól elkülönült szervezetek, amelyek feladataikat önálló felelősséggel látják el. Hatalmi pozícióból végzett igazgatás – alapja a tulajdonosi hatalom Fenntartói irányítás alapvetően szervi irányítás szakmai irányítás erősen korlátozott

3.2. Állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó gazdasági szervezetek igazgatása Gazdasági közszolgáltatások Közjogias jogállású vállalatok – alapító közigazgatási szerv szervezetirányító tevékenységet gyakorol felette – ritka Gazdasági társaságok – nincs közigazgatási értelemben irányító tevékenységet felettük – a közigazgatást a tulajdonost a Ptk. 3. könyve, a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. Tv. Közvetlenül, vagy vagyonkezelő útján

4.1. Döntés-előkészítő tevékenység Mint az állam szakapparátusa A közigazgatási rendszeren belüli döntések Kormányzati szervek döntéseinek előkészítése A tevékenység tartalma Információk gyűjtése elemzése, értékelése, Döntési alternatívák kimunkálása Társadalmi, gazdasági hatáselemzés A döntési javaslatok egyeztetése az állami szervezeten belül és a civil szervezetekkel, polgárokkal

4.2. Materiális tevékenység Nem közigazgatási tevékenység végzése Szakmai tevékenység – szaktudományi elemzések, laboratóriumi, műszeres vizsgálatok. A közigazgatási tevékenységéhez kapcsolódó szolgáltatásokat nyújt. Közszolgáltatási feladatokat lát el, ha elkülönült szervezet létrehozása nem gazdaságos.

4.3. A közigazgatás gazdálkodó tevékenysége Közvetlen tulajdonosi tevékenység Közvetlenül gazdálkodik az állam pénzügyi vagyoni eszközeivel költségvetési gazdálkodás - Kincstár Költségvetés végrehajtása Állami költségvetési szervek finanszírozása Tevékenységek állami támogatása Az állami, önkormányzati vagyon körébe tartozó vagyoni eszközök kezelése

4.4. Közfeladatok megoldása együttműködési kapcsolatok, megállapodások, szerződések útján Koordináció, érdekegyeztetés, együttműködés Közigazgatási szervezeti rendszeren belül Érdekképviseleti, szakmai szervezetekkel Megállapodások – közigazgatási szervek között Szerződések – közigazgatási, polgári jogi Az állam felelősségébe tartozó közszolgáltatások nyújtására vállalkozásokkal Állami támogatások nyújtása Közbeszerzések Közfeladat megoldása szervezési eszközökkel

Köszönöm a figyelmet!