MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK A SZOLIDARÍTÁSRÓL ÉS A FELELŐSSÉGMEGOSZTÁSRÓL MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK A SZOLIDARÍTÁSRÓL ÉS A FELELŐSSÉGMEGOSZTÁSRÓL Nagy Boldizsár előadása a „Globális migrációs folyamatok és Magyarország - Kihívások és válaszok” c. konferencián a Magyar Tudományos Akadémián 2015 november 16.

A valóság: különösen nagy mértékű kényszervándorlás 2015-ben. A fő kérdés – mit tehetünk az igazságosabb felelősségmegosztás érdekében, ha az egyéni „nemzetállami” válaszok nem vezetnek érdemi védelemre és aránytalan teherelosztásra vezetnek. Vannak-e a jognak és a jogtudósoknak releváns javaslatai?

Az MTA migrációs munkacsoportjának álláspontja „Komoly lépés előre az, hogy az Európai Unió – előbb az Európai Parlament, majd a belügyminiszterek tanácsa – döntést tudott hozni a kvótarendszer bevezetése mellett, ezzel pedig végre eldöntötte a vitát arról, hogy tagállami vagy uniós szinten kell-e kezelni a menekültválságot.” Az Európába irányuló és 2015-től felgyorsult migráció tényezői, irányai és kilátásai A Magyar Tudományos Akadémia Migrációs Munkacsoportjának elemzése, 2015, 65. old.

A „Dublin III. rendelet” AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 604/2013/EU RENDELETE (2013. június 26.) egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról (átdolgozás)

604/2013/EU RENDELET (Dublin III) rendelet kritériumok 8 – 15. § A kritériumok hierarchiája (releváns időpont: az első kérelem beadásának pillanata) 1.Kiskorú (nem töltöttte be a 18 életévét)  Kisérő nélküli:  Jogszerűen tartózkodó családtag vagy testvér (def. szerint a testvér nem családtag) állama (esetleg más felelős felnőtt  Más jogszerűen tartózkodó hozzátartozó, aki képes gondoskodni róla  Ha több ilyen személy – gyermek érdeke a meghatározó  Ha nincs ilyen személy, akkor ahol a kiskorú kérelmét benyújtotta 2.Felnőtt kérelmező - családtag  az ország, ahol jogszerűen tartózkodó nki. védelemben részesített személy családtag van – ha írásban kérik  az ország, ahol első fokú döntés előtt álló kérelmező családtag van – ha írásban kérik  Ha több családtag és nem házas testvér – az az állam, amely a legtöbbért felelős lenne, vagy ha nincs ilyen, ahol a legidősebb kérelmezett 3. Tartózkodási engedély, vízum  Az érvényes tartózkodási engedélyt kibocsátó állam (ha több: a leghosszabbat kiadó állam)  Az érvényes vízumot kibocsátó (vagy akinek a nevében kibocsátottak) állam  A nem több mint két éve lejárt tart. engedélyt és nem több mint 6 hónapja lejárt vízumot kiadott állam – ha azzal léptek be  Ha ennél régebben jártak le (és nem hagyta el az EU területét – ahol benyújtotta feltéve, hogy ez szolgálja leginkább a kiskorú mindenek felett álló érdekeit

604/2013/EU RENDELET (Dublin III) rendelet kritériumok 8 – 15. § 4.Az az állam, amelynek a (külső) határán át szabálytalanul az EU területére lépett 5.Az a tagállam, amelyben öt hónapja él (ha szabálytalanul lépett be, vagy nem tudni hogyan, de a külső határ állama már nem felelős (ha több ilyen: a legutóbbi) 6.Vizummentesség és tranzit repülőtéri kérelem esetén amely állam engedélyezte a (vízummentes) belépést (ahol beadja) 7.Mérlegelés alapján: várandósság, újszülött gondozása, súlyos betegség, súlyos fogyatékosság vagy előrehaladott kor esetén (akár kérelmező, akár jogszerűen tartózkodó családtag) a jogszerűen tartózkód ó családtag állama „általában gondoskodik az egyesítésről” (16.§) ___________________________________ Megszűnik a felelős állam kötelezettsége ha a kérelmező az EU területét 3 hónapra elhagyta! Megszűnik annak az államnak a felelőssége, amelynek a határán keresztül az EU területére lépett, ha azóta 12 hónap eltelt

Dublin filozófiája, célja Minden menekülő jusson hozzá az eljáráshoz, biztosan legyen olyan tagállam, amely érdemben dönt az ügyében Csak egyetlen eljárásra kerüljön sor az Unión belül - ha egy állam döntött, azt a többi nevében is tette = ne lehessen párhuzamosan vagy egymás után több államban folyamodni. Az adott (tag)állam döntése a többi együttműködő (2015-ben még 25 tagállam és 4 nem tagállam) nevében is születik A felelős állam kijelölése nem tehermegosztás, hanem - tulajdonképpen – illetékesség meghatározás, nem kormányozza az igazságosság eszméje

Az elemzés szintje és témakörei mátrix Terület / tudományág Az elemzés szintje Etikai, politikai- -filozófiai Gyakorlati, politikai Jogi, igazságossági Társadalmi, szociológiai, pszichológiai Állam / közösség * Felelősség- megosztás vagy áthárítás? * A felelősség (teher) igazságos szétosztása * Mi az állam érdeke? -Minél kevesebb menekült? -Költségek minimali- zálása? -Társadalmi feszültségek elkerülése? * Összeegyez- tethető-e az évi Genfi egyezménnyel? - Eljárásjogok - Anyagi jog -Fogadási fel- tételek * A fogadó állam identitásának ala- kítása / értel- mezése (Miért is kellene védeni a menekülteket?) * Szelektivitás, származási ország, vallás etc. szerint Egyén / család * A menedék országának szabad megválasztá- sa * A kiszolgál- tatottság csökkentése *Eljutás a választott / kijelölt országba *Hol a legkönnyebb az integráció? *A kiterjesztett non-refoulement parancs. (Se üldöztetés, se kínzás, se embertelen bámásmód, etc.) * A trauma kiterjesztése (menekülés, áthelyezés) * Csalódás a demokráciában

A felelősségmegosztás elemzési szintjei – forrás, hatókör GlobálisRegio- nális Régió- közi Szubre- gionális Kétol- dalú Országon belüli (Pl. szövetség – tagállam) Hatályos jog Jogi javaslat Tudományos propozíció Nem- kormányzati törekvés

Globá- lis Regio- nális Régió- közi Szubre- gionális Két- oldalú Országon belüli (Pl. szövetség – tagállam) A kiváltó okok megszüntetése Hatás az érkezési utakra – a belépés megtagadása / átterelés A szabályok egységesítése A személyek elosztása A személyek fogadása helyett anyagi hozzájárulás A költségek és hasznok megosztása A felelősségmegosztás elemzési szintjei – célpontok

A felelősségmegosztás alapjának lehetséges kritériumai Alkalmazza Kritérium Bizott-ság COM (2015) 450 final EU Tanács Német- ország Kőnigsteini kulcs Hathaway és Neve, 1997 Teljes GDP Igen Nem Nem (Igen – külső támogató) GDP/fő (Igen) NemNem (Igen – külső támogató) Adóbevétel mértéke Nem IgenNem Lakosságszám Igen Nem Terület Nem Népsűrűség Nem Munkanélküliség Igen Nem Korábbi kérelmezők számaIgen Nem Fizikai közelség a kibocsátóhoz (szomszédállam, azonos régió) Nem Igen Kulturális közelség Nem Igen Fogalmi mátrix érintett elemei 10; 40; 4636; 4813;16; 34, 52; 58

A felelősségmegosztás alapjának lehetséges kritériumai Alkalmazza Kritérium Schmuck 1997 Schneider; Engler; Angevendt 2013 Teljes GDP Igen (wealth”) Igen (öt év átlaga, teljes EU GDP-n belül) GDP/fő (Igen)Nem Adóbevétel mértéke Nem Lakosságszám NemIgen Terület NemIgen (EU egészéhez viszonyítva) Népsűrűség Nem Munkanélküliség NemIgen Korábbi kérelmezők számaNem Fizikai közelség a kibocsátóhoz (szomszédállam, azonos régió) IgenNem Kulturális közelség Nem Fogalmi mátrix érintett elemei 13; 14;15; 38; 40, 50;52, 55 14; 20; 44

A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata - áthelyezés Cél: „az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló nagyszámú kérelmező” igazságos elosztása válsághelyzetben + Dublin fenntartása Döntéshozatal és jogalap: rendes jogalkotási eljárás az EUMSZ 78 (2) f alapján 2015 szeptemberi két javaslat, amelyeknek az alapja az EUMSZ 78 (3) „a hirtelen beáramlás esetén beálló szükséghelyzet” Áthelyezés a dublini rendelet alkalmazását veszélyeztető válsághelyzet esetén A tagállamra szélsőséges nyomás nehezül, amit a menedékkérők „nagymértékű és aránytalan, az ország menekültügyi rendszerét jelentősen igénybe vevő beáramlása okoz” (A Bizottság állapítja meg)

A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata A válsághelyzet megállapításánál számba vett tényezők Védelemért folyamodók az előző száma 6 hó- Szabálytalan határát- napban lépők száma Növekmény az 1 évvel korábbi időszakhoz képest Egy főre jutó kérelmek száma a megelőző másfél évben az unió átlagához viszonyítva Az áthelyezendők számának (a „kimenő” kvótának) a megállapításánál számba vett tényezők Egy főre jutó kérelmek száma a megelőző másfél évben az unió átlagához viszonyítva Az érintett tagállam menekültügyi rendszerének befogadóképessége Részvétel a korábbi szolidaritási kezdeményezésekben Szolidaritás keretében élvezett kedvezmények ___________________ Abszolút küszöb: max az előző félév kérelmezőinek 40 %-a helyezhető át

A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata A fogadási kvótát meghatározó tényezők és relatív súlyuk a) Népesség – 40 % súlyozás. b) Teljes GDP – 40 % súlyozás. c) A menedékjog iránti kérelmek egymillió lakosra jutó átlagos száma az elmúlt 5 évben Csökkentő tényező 10 % súlyozás, Maximum: a GDP és a lakosság együttes hatásának 30 %-os csökkentése d) Munkanélküliségi ráta, Csökkentő tényező 10 % súlyozás Maximum: a GDP és a lakosság együttes hatásának 30 %-os csökkentése A csökkentő hatás maximalizálása miatt fennmaradó személyeket tisztán a GDP és a lakosságszám arányában (50-50 %) osztják el

A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata A bejövő kvóta számítása: Forrás: COM (2015) 450 végleges, 11. old.

A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata Az áthelyezési mechanizmus működésbe helyezéséről a Bizottság dönt. (EU Tanács vagy Parlament: vétó 1 hónapon belül) A kérelmező nem tagadhatja meg az áthelyezést Az „áthelyezési céltagállam” nem tagadhatja meg az átvételt. Kivétel: nemzetbiztonsági, közrendi ok, avagy a menekült státuszból vagy a kiegészítő védelemből eleve kizáró okok Az unió „alapvető értékeivel összeegyeztethető, kellően indokolt okok” fennforgása esetén a személyek átvétele helyett GDP-je 0,002%-át köteles befizetni az AMIF-ba Ha a válsághelyzetben levő tagállam nem követi a Bizottsággal egyeztetett cselekvési tervet, akkor a Bizottság –szankcióképpen - leállíthatja az áthelyezési mechanizmust

James Hathaway és Alexander Neve, 1997 Optimális a globális felelősségmegosztás lenne, de ez nem reális „ we therefore propose a new model of systematic and ongoing sharing within associations of states that we term interest-convergence groups.’” (172. old) Ezek: államközi összefogások, amelyek kereskedelmi, biztonsági vagy más közös érdeken alapulnak A védelem lényegében ideiglenes, a hazatérésre felkészítést szolgálja. Kivétel: speciális igényű csoportok és nagyon elhúzódó krízis – ekkor: áttelepítés

James Hathaway és Alexander Neve, 1997 Mechanizmus Az azonos érdekű csoport bármely tagja konzultációt kér Fogadási kritériumok - Fizikai biztonság -Funkcionális összeegyeztethetőség -Etnikai, vallási vagy más kapcsolat -Közelség a kibocsátó országhoz Finanszírozás: az érdekcsoporthoz tartozó, de a védelemben részt nem vevő államok, lehetőleg egy előre meghatározott mérték alapján, közös alapba fizetnek, előre vagy GNP arányosan, vagy ENSZ kvóta szerint Ha lehet, vegyék figyelmbe a menekülő preferenciáit

Peter H. Schmuck, 1997 Öt lépés 1. Normatív megállapodás egy régió államai között a felelősség (teher) teherbírásukhoz igazodó megosztásáról 2. Az áttelepítést kívánók számának meghatározása 3.A résztvevő államok kvótáinak meghatározása 4. Piac, amelyen a kvóták adhatók-vehetők 5. A kvóta rendszert felügyelő nemzetközi szervezet (hatóság)

Peter H. Schmuck, 1997 Ad 1) A tehermegosztásnak van gyakorlata: Indokína, több mint egymillió vietnámi, laoszi és kambodzsai menekült áttelepítése, majd Comprehensive Plan of Action ( ) további vietnámi és laoszi áttelepítése az első menedék országából az együttműködésben részt vevő ) Érdekeltség az előzetes megállapodásban: - „biztosítás” – egyre több állam válhat első menedék országgá -Más államok nyomása (pl. Pakisztán USA) Három fairness követelmény: beleegyezés a részvételbe, széleskörű részvétel, arányosság

Peter H. Schmuck, 1997 Ad 2) A hatóság döntene az áttelepítendők (ideiglenes védelem vagy menekült státusz céljából) globális számáról – mint most a UNHCR Ad 3) A kvóta nagyságának egyetlen mértéke az ország gazdagsága (wealth). Asszimilációs képessége, népsűrűsége vagy területe nem számít, mert a kifizetésekkel kiegyenlíthető piacra épül. Két kivétel: - ha súlyosan emberi jogsértő a rendszer - a legszegényebb államok A kvóta, felfüggeszthető háború, természeti csapás esetén, korrigálható a spontán érkezettek számának függvényében

Peter H. Schmuck, 1997 Ad 4) A piac működéséről: a zárt és gazdag társadalmak (pl. Japán) inkább fizetnének. Egységnyi pénz a fejlődő országokban több szolgál- tatást tesz elérhetővé a menekültnek. Lehetővé teszi, hogy az államok azokat fogadják, akiket választanak ( a többiek fogadása helyett fizessenek). Aki fizetség fejében fogad, az is választ. Ad 5) A hatóság Főleg a menekültek jogait és érdekeit védené és az átláthatóságot biztosítaná. 3 ellenérv: Működéstképtelenség - a védelem minőségének leromlása – eltárgyiasítás V.ö. AMIF, EU: 6000 euro áttelepítésenként és áthelyezésenként

Schneider; Engler; Angevendt 2013 Az Európai Unióba érkezők elosztása – fair részesedés a feladatokból Kvóta alapok: A tagállam része a teljes EU GDP-ből – 5 év átlagában –, 40 %-os súllyal A tagállam lakosságának aránya a teljes EU lakossághoz – 5 év átlagában –, 40 %-os súllyal A tagállam területének aránya a teljes EU területhez 10% súllyal Munkanélküliség – 5 év átlagában –, 10% - kvóta csökkentő A kvóta a közötti tényleges adatokra vetítve Túlteljesítők Svédország %, Belgium %, Görögország %, Ausztria %, Ciprus %, Málta % Franciaország %, Hollandia % Alulteljesítők: Németország -2.2 % Dánia -7.1 % UK -8.3 % Olaszország % Finnország % Magyarország: % … Észtország %

Egyéb javaslatok, röviden Attle Grahl-Madsen: GNP és lakosságszám, a GNP 1,5 szeres szorzóval B.S. Chimni: minden km 2- nél nagyobb állam azonos számú menekültet fogadjon be (terület- arányosan), de ez korrigálandó a népsűrűséggel és lehet felső plafon Globális GNP arányos adó

Állami, szervezeti javaslatok a védelem „kívülre helyezésére” (externalisation) UK: „New Vision for Refugees” 2003 regionális védelmi övezetek (Külső anyagi segítséggel fenntartott védelmet nyújtó övezetek) + tranzit elbíráló állomások (ide visszaküldeni az érkezőket) költség-hatékonysági érvelés Németország, Olaszország, 2004 humanitárius érvelés (ne kockáztassák az átkelést Líbiából) 2004 őszén elutasítják, de nem került le végleg a napirendről UNHCR 2003: közös táborok az EU-n belül EU: regionális védelmi övezetek (a közbeeső országok menekültügyi rendszerének javítása) + hatékonyabb eljárás EU Bizottság 2014 „ Megvalósíthatósági tanulmányt lehetne kezdeményezni a kérelmek lehetséges együttes feldolgozásáról, az EU-n kívül…” (Nyitott és biztonságos Európa: váltsuk valóra! COM (2014) 154 final, p. 9, saját fordítás )

Az európai folyamatok kontextusa, értelmezése Más régiókban ismert az európaihoz hasonló méretű menekült-mozgás (Banglades, Vietnám, Afganisztán, Ruanda) Igazi újdonság: bizonyos államok: (Törökország, Görögország, Olaszország, Macedónia, Szerbia, Horvátország, Szlovénia, Magyarország, Ausztria) lemondanak a területükre lépett külföldiek feletti ellenőrzésről. Fenyeget a schengeni öveze megszűnése Alapkérdés: merre halad az EU? : * A problémára adott „nemzeti válasz” * Valódi, egységes * Schengen felszámolása európai térség * Visszavonulás az elszigetelt állami létbe kialakítása * Államközi verseny * A menedékkérő az * Felelősség/teher-áthárítás EU-ba érkezik, nem valamely tagállamba * A védelmet az európai demos nyújtja FELDARABOLÓDÁSUNIÓ

Felhasznált irodalom Betts, Alexander: Comprehensive Plans of Action: Insights from CIREFCA and the Indochinese CPA UNHCR New issues in refugee research, No. 120 Geneva, Hathaway, James A - Neve, Alexandre R : Making International refugee Law relevant Again: A proposal for Collectivized and Solution-oriented Protection Harvard Human Rights Journal, vol. 10 (1997) Spring, 115 – 211 Liguori, Anna: The extraterritorial processing of asylum claims, 2015 Working Paper Jean Monnet Centre of Excellence on Migrants’ Rights in The Mediterranean MTA: Az Európába irányuló és 2015-től felgyorsult migráció tényezői, irányai és kilátásai A Magyar Tudományos Akadémia Migrációs Munkacsoportjának elemzése, 2015 Noll, Gregor. "Risky Games? A Theoretical Approach to Burden-Sharing in the Asylum Field." Journal of Refugee Studies 16.3 (2003): Noll, Gregor. „‘Visions of the Exceptional: Legal and Theoretical Issues Raised by Transit Processing Centres and Protection Zones’, European Journal of Migration and Law, vol. 5 (2003), pp. 303–341. Schmuck, Peter H. „Refugee Burden Sharing: A Modest proposal” Yale Journal of International Law, Vol. 22 (1997) pp. 243 – 297 Schneider, Jan – Engler, Marcus – Angenendt, Steffen: European Refugee Policy Pathways to Fairer Burden-Sharing Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) Berlin, 2013

Köszönöm a figyelmüket! Köszönöm a figyelmüket! Nagy Boldizsár wwwnagyboldizsarhu wwwnagyboldizsarhu