Az Európai Unió bevándorlási és menekültügyi politikája Dr. Szuhai Ilona, tanársegéd NKE Rendészettudományi Kar, Bevándorlási és Állampolgársági Tanszék

Történeti áttekintés Az Európai Unió bevándorlási politikája a Maastrichti Szerződés előtt  december: Rómában, az igazságügyi és belügyminiszterek elhatározták, hogy létrehoznak egy fórumot a nemzetközi terrorizmus ellen az Európai Politikai Együttműködés keretében: a „Trevi Csoport”  a bel- és igazságügyi együttműködés első szervezett, állandó formája – a harmadik pillér előfutára Célja:  együttműködés a terrorizmus elleni harcban,  információcsere a terrorista szervezetekről,  a rendőri szervek felkészítése a terrorizmus ellen alkalmazott különleges módszerekre

Az Európai Unió bevándorlási politikája a Maastrichti Szerződés előtt  1987  Egységes Európai Okmány Célja:  egy belső határ nélküli térség megteremtése, ahol lehetővé válik az áruk, személyek, szolgáltatások és a tőke szabad áramlása  a személyek szabad mozgásának megteremtésével párhuzamosan erősíteni kell a külső határellenőrzést, valamint egységes menekültügyi és bevándorlási politikát kell kialakítani.  Bevándorlási Ad Hoc Munkacsoport – a Tanács Főtitkárságán belül

A Maastrichti Szerződés  A 80-as évek végén megerősödött az illegális migráció, a tagállamok a határok szigorúbb ellenőrzését követelték, melynek eredményeként megnövekedett a tagállamokba illegálisan érkező migránsok száma és a szervezett bűnözés.  A Maastrichti Szerződés (1992. február 7.) létrehozta az Európai Uniót, és annak a harmadik pilléreként határozták meg a bel- és igazságügyi együttműködést, amely tartalmazta az összes, nemzetközi migrációval összefüggő közvetett kérdéskört is. A Maastrichti Szerződés főbb újításai: gazdasági és monetáris unió és legkésőbb 1999-ig közös valuta bevezetése, közös kül- és biztonságpolitika, a bel- és igazságügyi együttműködés, az uniós polgárság bevezetése, szabad mozgás az Unió minden polgára számára (már nem csak a munkaerő), bevezette az Európai Unió elnevezést és az Európai Gazdasági Közösség nevét Európai Közösségre módosította, megfogalmazta a szubszidiaritás elvét, új politikák és új uniós szervek létrehozása.

A Maastrichti Szerződés VI. cím K1 cikk: A tagállamok közös érdekű kérdésnek tekintik a menekültügyi és a bevándorlási politikát, illetve a harmadik országok állampolgárai helyzetével és jogaival kapcsolatos politikát. A tagállamok egyrészt biztosítják a területükön való letelepedés szabadságát, a szabad költözés jogát a másik tagállam állampolgárai és családtagjai számára, másrészt azonban akkoriban az Európai Uniót a harmadik országbeli polgárok bevándorlásának erőteljes fékezésre irányuló törekvései jellemezték. A letelepedési jog magában foglalja a családegyesítésen túl a szabad munkavállalást, az önálló vállalkozói tevékenység megkezdését, a polgári és kereskedelmi jog szerinti társaságok alapítását és tanulmányok folytatását. Az új 100c cikk megteremtette a közös vízumpolitika alapját.

A Schengeni Megállapodás és a Végrehajtási Egyezmény  június 14. Schengeni Megállapodás (Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, NSZK) Célja: a belső határokon a személyek ellenőrzésének megszüntetése  június 19. Schengeni Végrehajtási Egyezmény (1995 hatálybalépés) Az ellenőrzés egységes szabályozás mellett a külső határokra került át, ami közös vízum-, menekültügyi és határellenőrzési jogszabályok elfogadásával jár együtt. 1991: Olaszország, Portugália, Spanyolország, 1992: Görögország, 1995: Ausztria, 1996: Dánia, Finnország, Svédország, társult tagként Svájc, Izland, Norvégia. Új tagállamok – Magyarország december 21.

A szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kialakulása A bel- és igazságügyi együttműködés kérdései az eredeti alapító szerződésekben nem szerepeltek. A belső piac megfelelő működéséhez azonban a személyek szabad mozgása elengedhetetlen. Ez a felismerés vezetett arra, hogy a Maastrichti Szerződés a bel- és igazságügyek kérdését az Európai Unó III. pilléreként már szabályozta. E pillér saját jogi aktusokkal rendelkezett. Az Amszterdami Szerződés lényegesen módosította a bel- és igazságügyek kérdését: 1.A bel- és igazságügyek nagy részét, a vízum, menekültügy, bevándorlási politika, külső és belső határellenőrzés, igazságügyi együttműködés polgári ügyekben kérdéseit a közösségi pillérbe helyezte át. 2.Az eredetileg az EU keretein kívüli schengeni rendszert az Unió intézményi kereteibe helyezte. 3.A megmaradó III. pillér már csak a rendőrségi és bűnügyi igazságügyi együttműködést foglalta magában.

Az Amszterdami Szerződés Az Amszterdami Szerződés: változásokat eszközölt a közös kül- és biztonságpolitika területén, jelentős haladást ért el a bel- és igazságügyi együttműködés szorosabbra fűzésében (annak egy részét – bevándorlási politika, menekültügy, polgári ügyekben való együttműködés – átemelte az első pillérbe), közösségi hatáskörbe, továbbá az Unió szintjére emelte a tagállamok polgárait egyre jobban érdeklő foglalkoztatáspolitikát, újabb területekre terjesztette ki a minősített többséggel meghozandó döntések körét, változásokat hozott a döntési mechanizmus demokratikusabbá, hatékonyabbá tétele érdekében is, átláthatóbbá tette a szerződések rendszerét, újraszámozta az Európai Unióról szóló és az Európai Közösségekről szóló Szerződést.

Az Amszterdami Szerződés  Az Amszterdami Szerződés új fejezet nyitott az uniós migrációs politikában,  A tagállamok az EK Szerződés III. részében egy új, IV. címet fogadtak el „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” elnevezéssel a „Szabadság, Biztonság és Jog érvényesülésének térségén” belül, így a vízum-, menekültügyi és bevándorlási politika teljes egésze a kormányközi együttműködésből az unió első pillérébe került,  Beépítésre került a „schengen acquis” is, mégpedig mind az első, mind pedig a harmadik pillérbe. Közösségi hatáskörbe kerültek a bevándorlási és menekültügyi intézkedések, a harmadik országbeli állampolgárok jogai, a külső határok ellenőrzése, a vízumok, az említett területekhez kapcsolódó igazgatási együttműködés és a polgárjogi ügyekben megvalósuló igazságügyi együttműködés.

EKSz 63. cikk EKSz. 63. cikk (3) bekezdés (a) pontja „A Tanács intézkedéseket fogad el a bevándorlás politikára vonatkozóan az alábbi területen: a) a belépés és a tartózkodás feltételei, valamint eljárási szabályok a huzamos tartózkodásra jogosító vízumok és huzamos tartózkodási engedélyek tagállamok által történő kiadására vonatkozóan, beleértve a családegyesítési célúakat is.” EKSz. 63. cikk (4) bekezdés „A Tanács, intézkedéseket fogad el azoknak a jogoknak és feltételeknek a meghatározására vonatkozóan, amelyek mellett harmadik országoknak a tagállamok valamelyikében jogszerűen tartózkodó állampolgárai más tagállamokban tartózkodhatnak.” ill. 191 cikke jogalapot teremtett a harmadik országbeli polgárok belépésének és tartózkodási feltételeinek szabályozására.”

A Nizzai Szerződés (2003. február 1.) A nizzai szerződés a bel- és igazságügyi együttműködés számos kérdésében bevezette a minősített többségi döntéshozatalt. A Lisszaboni Szerződés (2009. december 1.) Megszűnt a pillérrendszer. A szerződés a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget meghatározó politikák (határok ellenőrzése, menekültügy, bevándorlás, polgári és büntetőügyekben történő igazságügyi együttműködés, rendőrségi együttműködés) egészét megosztott hatáskörű területként határozta meg.

A Tamperei és a Hágai program Az Európai Tanács ún. ötéves programokon keresztül politikai iránymutatást adott a Közösség, illetve az Unió érdemi döntéshozó hatáskörrel rendelkező intézményeinek. Elsőként az Amszterdami Szerződés rendelkezéseinek végrehajtására konkrét menetrendet és célokat határozott meg az 1999 és 2004 közti időszakra az 1999 októberében napvilágot látott Tamperei programon keresztül.

A Tamperei program  A bel- és igazságügyek prioritássá váltak  4 fejezet, 10 pont I. Közös menekültügyi és bevándorlási politika kialakítása II. Egy valós európai igazságügyi övezet létrehozása III. Harc a bűnözés ellen IV. Erősíteni a külkapcsolatokat: a harmadik országokkal való kapcsolatokat fel kell használni a belügyi, a migrációs és az igazságügyi célok eléréséhez.

A Tamperei program lefektette a közös menekültügyi és bevándorlási politika alapjait 1. Partnerség a származási országokkal: Átfogó megközelítést alkalmazva kell kezelni a harmadik országokkal a migrációs problémákat. 2. Közös európai menekültügyi rendszer: Harmonizálni kell a menedékjogi eljárást, a befogadási feltételeket, illetve a tagállamok által biztosított menekültstátuszt. 3. Igazságos bánásmódot kell biztosítani a bevándorlóknak: Ennek érdekében irányelveket fogadtak el a családegyesítés megkönnyítésére, a külföldi diákok beutazásának és tartózkodásának egységes szabályozásáról, illetve az egyenlő bánásmód biztosításáról. 4. A migrációs folyamatok igazgatása: Közösen kell kezelni a migrációs nyomást, fejleszteni kell a határőrizetet, a vízumpolitikát, az illegális migráció elleni fellépést, az Unió nevében kell visszafogadási egyezményeket kötni.

A Tamperei program  A legális migráció tárgykörében (a családegyesítés és a huzamosabb idejű tartózkodás területén: diákok és kutatók) számos jogszabálytervezet került kidolgozásra, azonban a terrortámadások miatt (2001/9/11, 2003: Madrid) biztonsági szempontok előtérbe kerülése miatt csak két irányelvet fogadtak el: - a Tanács 2003/86/EK irányelve (2003. szeptember 22.) a családegyesítési jogról, - a Tanács 2003/109/EK irányelve (2003. november 25.) a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról.

A Tamperei program A Tamperében meghatározottak mentén a Bizottság 2003-ban kiadott „Bevándorlás, integráció és foglalkoztatás” című közleményében először vázolta integrációs szemléletét, amelynek értelmében az integráció gazdasági, illetve a szociális dimenzióin túl, a kulturális és vallási sokszínűség, ill. a politikai és társadalmi életben való részvétel kérdései is fontos szerepet játszanak a migránsok megfelelő beilleszkedésében – Thesszaloniki Európai Tanács A Thesszaloniki-elvek mentén az Európai Tanács rögzítette, hogy az integráció egy kétirányú folyamat a befogadó társadalom és a jogszerűen tartózkodó külföldiek kölcsönös jogain és kötelezettségein alapszik, a felelősség pedig megoszlik a tagállami és a közösségi szint között – a Bizottság kiadta az első átfogó jelentését bizottsági közlemény formájában, amelyben felvázolta a várható migrációs trendeket, illetve a harmadik országbeliek beilleszkedését célzó nemzeti, valamint európai szintű politikákat.

A Hágai program: a szabadság a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban 2004 novemberében született Hágai program váltotta fel a Tamperei programot.  A Hágai programban vázolt folyamatok többsége a Tamperei program folytatása;  A Hágai program külön hangsúlyt helyezett a határok és a vízumpolitika integrált irányítási rendszerének a kialakítására;  A Hágai program rögzíti, hogy olyan átfogó megközelítésre van szükség a migráció területén, amely magában foglalja a migráció valamennyi szakaszát, és figyelembe veszi a migráció kiváltó okait, a belépési és befogadási politikákat, valamint a beilleszkedési és visszatérési politikákat is;  Megállapítja, hogy szükséges a közös vízumpolitika továbbfejlesztése, amelynek célja a legális utazás megkönnyítése és az illegális bevándorlás kezelése a nemzeti jogszabályok, valamint a helyi konzuli képviseletek eljárási gyakorlatának további harmonizálásán keresztül;  Hosszú távú cél: közös vízumirodák létrehozása.

A Hágai program „A bevándorlásra vonatkozó pozitív és nyitott közösségi politika hitele elsősorban attól függ, hogy milyen mértékben sikerül az Európai Uniónak megfékeznie az illegális bevándorlást.” A tagállamoknak a menekültek és bevándorlók fogadásával és elhelyezésével kapcsolatosan a szolidaritás elvét kell alkalmazniuk. „A közös európai menekültügyi rendszer fő célkitűzése az lesz, hogy egységes menekült státuszt, szubszidiáris védelmet és közös eljárást határozzon meg ennek a státusznak az odaítélésére és visszavonására, valamint közös rendszert az átmeneti védelem biztosítására. Ugyanakkor közelíteni kell a hazatelepítéssel kapcsolatos adminisztratív határozatokat, a visszafogadási programokat és a befogadó eljárásokat, a megalapozatlan kérelmek visszaszorítása és az emberkereskedő, illetve embercsempész hálózatok felszámolása érdekében. Ez a harmonizáció már csak azért is fontos, mivel gyakran épp az igazi menekültek válnak a rendszer áldozataivá.”

Az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum Az Európai Tanács a következő öt alapvető kötelezettségvállalást teszi, amelyek konkrét intézkedésekké tételének nyomon követésére különösen a hágai programot 2010-ben felváltó program keretében kerül sor: 1) a legális bevándorlás megszervezése az egyes tagállamok által meghatározott prioritások, igények és befogadóképesség figyelembevételével, valamint az integráció támogatása, 2) küzdelem az illegális bevándorlás ellen, különösen az illegálisan tartózkodó külföldieknek a származási országukba vagy egy tranzit országba történő visszatérésének biztosítása révén, 3) a határellenőrzések hatékonyságának fokozása, 4) a menedéket nyújtó Európa létrehozása, 5) globális partnerség kialakítása a származási országokkal és a tranzit országokkal, a migráció és a fejlesztés közötti szinergiák elősegítése révén.”

A Stockholmi program A szabadság, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatban meghatározott politikai célok vonatkozásában a svéd elnökség alatt elfogadott, “A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa” címmel egy új, a es időszakra szóló program került elfogadásra.

A Stockholmi program  A Program értelmében az Európai Uniónak tovább kell fejlesztenie az integrált határigazgatását és vízumpolitikáját, hogy hatékonnyá tegye az EU-n kívüli országok állampolgárai számára az EU-ba történő jogszerű beutazást, miközben biztosítja saját polgárai biztonságát. Meg kell erősíteni a Frontex (az Európai Határőrizeti Ügynökség) szerepét, hogy hatékonyabban tudjon reagálni a meglévő és a jövőbeli kihívásokra, ugyanis az illegális bevándorlás és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemhez szigorú határellenőrzésre van szükség. „A Schengeni Információs Rendszer második generációja (SIS II) és a Vízuminformációs Rendszer (VIS) szintén alapvető fontosságúak a külső határellenőrzési rendszer megerősítésében, ezért teljesen működőképessé kell őket tenni. Folytatni kell továbbá a közös vízumpolitika továbbfejlesztésével és a regionális konzuli együttműködés fokozásával kapcsolatos munkát.

A Stockholmi program Az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum alapján az EU-nak átfogó és rugalmas migrációs politikát kell kidolgoznia. Ezen szakpolitika középpontjában a szolidaritásnak és a felelősségvállalásnak kell állnia, és igazodnia kell mind az EU- tagállamok, mind a migránsok szükségleteihez. Figyelembe kell vennie az uniós munkaerőpiac szükségleteit, miközben minimalizálja az EU-n kívüli országokból történő agyelszívást. Olyan határozott integrációs politikai intézkedésekre van szükség, amelyek garantálják a migránsok jogait. A közös migrációs politikának tartalmaznia kell egy hatékony és fenntartható visszatérési politikát, miközben tovább kell folytatni az illegális bevándorlás megelőzésével, visszaszorításával és az ellene folytatott küzdelemmel kapcsolatos munkát. Szükség van továbbá az EU-n kívüli országokkal (mind a származási, mind a tranzit országokkal) való párbeszéd és partnerségek erősítésére, különösen a migrációval kapcsolatos általános megközelítés elnevezésű stratégia továbbfejlesztése révén.

A Stockholmi program A Stockholmi program folytatta a korábbi európai uniós trendeket, és az integráció területén történő együttműködés fő területeiként a legjobb gyakorlatok beazonosítását, a rugalmas európai modulok kialakítását, az integrációs politikák közös értékelési mutatóinak kidolgozását, a szakpolitikák – például oktatás-, szakképzési, kulturális, foglalkoztatási politika – horizontális megközelítését és a civil szervezetekkel való hatékony együttműködést jelöli meg. A Stockholmi programban elsősorban az a szempont dominál miszerint az Unió számára „kívánatos” harmadik országbeliek beengedését meg kell könnyíteni, amíg az Unió területére illegálisan érkező külföldiek beáramlását minél erőteljesebben vissza kell szorítani.

Az Európai Tanács június 27-én elfogadott következtetései A szabadság, biztonság és a jog érvényesülésének uniójában a migrációt érintően az elkövetkező öt évben az Uniónak a következő prioritásokra kell összpontosítania:  jobban kell kezelni a migrációt, annak valamennyi vonatkozásában: az egyes szakmákban a szakképzett munkaerő hiányának kezelésével és a tehetségek vonzásával; határozottabban fellépve az illegális migrációval szemben, ugyanakkor eredményesebben együttműködve a harmadik országokkal, többek között a visszafogadás terén; a rászorulóknak védelmet nyújtva erős menekültügyi politika segítségével; az Unió külső határainak megerősített, korszerű igazgatásával.

A következtetésekben megfogalmazott iránymutatások – egyebek mellett – a következőket tartalmazzák : Az Európai Tanács a szabadság, biztonság és jog érvényesülésével kapcsolatban megfogalmazta, hogy az Unió legfontosabb céljai közé tartozik az, hogy az alapjogok teljes körű tiszteletben tartása mellett sikerüljön létrehozni a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló, belső határok nélküli térséget. Ennek érdekében koherens szakpolitikai intézkedéseket kell hozni a menekültügy, a bevándorlás, a határigazgatás, valamint a rendőrségi és igazságügyi együttműködés vonatkozásában, a Szerződésekkel és azok ide kapcsolódó jegyzőkönyveivel összhangban. Az uniós migrációs politika egyik sarkalatos kérdése az illegális migráció kiváltó okainak kezelése. Ez, valamint az illegális migráció megelőzése és kezelése segíteni fog abban, hogy a migránsok ne veszíthessék életüket a veszélyes út során. Csak abban az esetben találhatunk tartós megoldást, ha fokozzuk az együttműködést a származási és a tranzit országokkal, többek között az ezen országoknak migrációs és határigazgatási kapacitásuk megerősítéséhez nyújtott támogatás révén. Lépéseket kell tenni annak érdekében, hogy a migrációs politikák a jövőben sokkal nagyobb mértékben beépüljenek az Unió külső és fejlesztési politikáiba, aminek során szem előtt kell tartani a „többért többet” elvet és a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés alkalmazásából kell kiindulni. Intézményi változás: Migrációs és Belügyi Főigazgatóság

Az Európai Migrációs Stratégia European Agenda on Migration 1999 óta az egymást követő ötéves programok alkották az EU migrációs stratégiájának a középpontját. A jelenlegi szélsőséges migrációs áradat azt mutatja, hogy ez a kiindulópont már nem felel meg a mai kihívásoknak április: Tízpontos migrációs cselekvési terv Cél: a meglévő eszközök hatékonyabb felhasználása: Frontex közös akciók, EUROPOL, EASO és EUROJUST, áttelepítési programok, hazatérési program bevándorlási összekötők hálózata május 13. Európai Migrációs Stratégia A tagállamok és az intézmények közötti kölcsönös bizalmon és szolidaritáson alapuló rövid-, közép- és hosszú távú prioritások. A kvóta-rendszer terve jelenleg is vitatott.

Geopolitikai összefüggések A mai konfliktusok összetettsége: súlyos szegénység, államok gyengülése, államkudarc, belső konfliktusok, terrorizmus. Források Marján Attila (szerk.): Magyarország első évtizede az Európai Unióban NKE Nemzetközi Intézet, Budapest XXXIII. Bel- és Igazságügyi együttműködés Lékó Zoltán (szerk.): A migrációs jog kézikönyve. Complex, Budapest, (ISBN: ) Zámbó Katalin: Migráció az Európai Unióban. Egyetemi jegyzet. NKE, Budapest, migration/background- information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf