MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Az elszalasztott lehetőség. Az önkormányzás 25 éve Magyarországon Pálné Kovács Ilona PTE, MTA KRTK SZEF Akadémia,

Az előadások a következő témára: "MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Az elszalasztott lehetőség. Az önkormányzás 25 éve Magyarországon Pálné Kovács Ilona PTE, MTA KRTK SZEF Akadémia,"— Előadás másolata:

1 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Az elszalasztott lehetőség. Az önkormányzás 25 éve Magyarországon Pálné Kovács Ilona PTE, MTA KRTK SZEF Akadémia, 2015. október 10

2 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A jó kormányzás (legitimáció) változó mércéje A premodern államot elsősorban a hatalom (akár erőszakos) megtartása, a modern államot a demokrácia kiterjesztése (természetjogias, morális értékek), a posztmodern (jóléti) államot a jóllét és részvétel pragmatikus szempontjai, a neoliberális és neo-weberiánus államot a problémák racionális megoldása legitimálja.

3 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A teljesítmény összefügg a kormányzás minőségével A kormányzás minőségét már „mérik” Nemzetközi szervezetek szerepe, „jó” kormányzás kritériumai, indikátorok A kormányzás számít

4 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Quality of public administration (EU2020): az utolsó negyedben Quality of Governance Index : EU 27/ 19. (Charron et al, 2012) European Quality of Governance Index (172 régióban, Charron et al, 2012) World Governance Index (Version 2.0-41 indikátor, 2011) 179/ 35. OECD rangsorok: 39/ 28. Bertelsmann (2014): sustainable governance index: 41/37, 40. Kormányzásmetria

5 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Jó kormányzás, mint demokrácia standard. A szereplők, szintek pluralizálódása A plurális demokrácia a hatalom és erőforrások megosztása Jó a kormányzás, ha demokratikus: emberi jogok, részvétel, transzparencia. 180 ország elismeri a polgárközelség szükségességét Jó, ha kooperatív: partnerségi kormányzás, szektorok összemosódása, deliberáció, hálózatok, NPM Jó, ha a szintek között is integráló: többszintű kormányzás, szubszidiaritás A decentralizált kormányzás jobb.

6 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Decentralizáció, mint politikai érték Önkormányzati autonómia-felfogások Közösségi gyökerek, helyi felhatalmazás- polgárközelség Demokrácia iskolája Hatalommegosztási dimenzió Többszintű kormányzás Szubszidiaritás, horizontalizmus Konfliktus konténer/pufferzónaKonfliktus konténer/pufferzóna „Helyi állam”„Helyi állam” Szolgáltatás-szervező üzemSzolgáltatás-szervező üzem Maga a probléma (eladósodás, korrupció, paternalizmus)Maga a probléma (eladósodás, korrupció, paternalizmus)

7 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A decentralizáció fogalmi bizonytalanságai Nincs egységes fogalom Hatalom vertikális megosztása (nem negyedik hatalmi ág) Nem elég a közjogi státusz (tagállam, önkormányzat, dekoncentrált hivatal, egyéb) Nincs kötelező standard (Helyi Önkormányzatok Európai Chartája, 1985, Regionális Önkormányzatok Európai Chartájának fiaskója) Számtalan tipizálás (pl. politikai, adminisztratív, fiskális, döntéshozási, személyzeti, funkcionális, Treisman 2002) Erősen ciklikus és ország specifikus jelenség Tipikus csoportosítás:föderatív, regionalizált, decentralizált, centralizált

8 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A kormányzási rendszerek két dimenziója Spanyol- ország Svájc Francia- ország Német- ország Alkotmányjogi szempontból Költségvetési szempontból Decentralizált Centralizált UnitáriusSzövetségi Forrás: Dafflon & Madiès 2011.

9 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Komplex decentralizáció értékelés  Előnyök  Hátrányok Kormányzási hatékonyság  Több információ  Célzottabb policy  Helyi mozgástér  Jobb alkalmazkodás  Hiányzó szakértelem  Koordinációs problémák  Egységesség hiánya Demokrácia  Helyi választás lehetősége  Legitimáció, részvétel  Identitás, bizalom  Korlátozott méltányosság,  Területi különbségek  Helyi demokrácia deficitek Gazdasági, pénzügyi  Helyi erőforrások mozgósítása  Egészséges verseny  Elszámoltathatóság  Hatékony forrásallokáció  Rosszabb méretgazdaságosság  Spillover  Infláció  Korrupció  Államadósság Forrás: Begg 1993, Linder 2002, Barlow 2004, Müller 2009, saját szerkesztés

10 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Bonyolult összefüggésrendszer Decentralizációs index (Müller, 2009): Bulgária – Svájc Self-rule index (Neudorfer, 2014): országon belül is vannak különbségek (196 EU régióra): 15 (Németo. Spanyolo.Olaszo.) 1 (Magyaro. Töröko. Bulg.) Decentralizáció-metria

11 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete

12 Ranking of governance quality in MSs and regions HU=19/27; HU1=Központi régió, HU2=Dunántúl

13 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Decentralizációs ciklusok, a „Rescaling” divatja Települési, helyi szinten: integráció Közép szinten: regionalizálás Kelet-Közép-Európában: hezitálás ’70es évek-technokrata, méretgazdaságossági ’80as évek- regionalizmus virágkora(nemzeti, etnikai és EU) 2000es évek- EU adaptáció

14 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Az önkormányzatok számának változása 12 tagállamban Forrás: Baldersheim, Rose (2010)

15 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Rendszerváltás: kettős kihívás Decentralizáció, demokratizálás Politikai értékek prioritása, polgárközelség, részvétel Helyi szint prioritása a középszinttel szemben A kicsi szép Széles hatáskör, önkormányzati dominancia Laza ellenőrzés Modernizáció, európaizáció Szolgáltatások minősége= polgárok elégedettsége Régiók Európája Mérethatékonyság NPM-piaci technikák, privatizáció Átláthatóság, elszámoltathatóság

16 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A történelmi örökség: centralizáció vs. decentralizáció Centralizáció Királyi vármegye (ispán, főispán) Duális államszerkezet: dekoncentráció Járások Tanácsrendszer Decentralizáció Nemesi vármegye (1231) (alispán) Centralisták (Eötvös), municipalisták (Kossuth) vitája ( 1843-48) Városok, megyei jogú városok

17 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A magyar modell ciklusai 1990: a múlt tagadása, romantikus természetjogias politikai értékrend (elaprózódás, önállóság túlfűtöttsége, megye hiánya, társulási kultúra hiánya) 1990-2010: európaizáció (regionális reformkísérletek, térképrajzolás), az alkalmassá tenni elmaradása 2010: válságkezelési kényszer és új kormányzási filozófia

18 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Önkormányzati értékek 25 évvel ezelőtt Szabadság = önállóság A polgárokhoz való közelség = minden település önkormányzat Demokratikus részvétel = „benne” lenni Széles felelősség = minden kompetenciát bármi áron Történelmi elégtétel = falufejlesztés

19 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A struktúra szabályozása Helyi önkormányzatok megduplázódása + további kiválások (80) A társulás jog, nem kényszer A megye száműzése majd államosítása ↓ Homokóra szerkezetű hatalom

20 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A struktúra dilemmája Térképrajzolás: mi, mekkora, hol a székhely „Európai” vs. magyar Helyi szint: demokrácia vs. hatékonyság Középszint: centralizáció vs. decentralizáció 20

21 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A történelmi örökség: megye kontra régió Megye A megye egyidős az ezeréves állammal szerves fejlődés decentralizáció (többnyire) nemzeti szuverenitás bástyája (Ugocsa non coronat) Változó szerep, viszonylag stabil lépték (kivéve Trianon utáni rendezés) Régió  A régiók ciklusos, kísérleti bevezetése mindig kívülről és felülről történt: II. József (18.sz), A. Bach (19.sz.), Rákosi (20.sz.) Modernizáció Centralizáció Szuverenitás korlátozása

22 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete

23

24 Municipal and territorial units in Hungary

25 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A földrajzi dzsungel

26 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A (NUTS2) régiók tündöklése…. (decentralizáció, regionalizmus narratíva) Előcsatlakozási szakasz (Phare):kísérleti régió program, tervezés, partnerség építés, területfejlesztésről szóló törvény, a lehatárolás dilemmái, intézmények dzsungele A csatlakozás sokkja: jórészt centralizált SA menedzsment (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, egységes Regionális Operatív Program), 2007: 7 ROP, de maradék elven A közigazgatási reformok lebegtetése ( 2002, 2006)

27 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A centralizációs fordulat Nyomós érvek a centralizáció mellett (belső, külső okok, adósságkezelés, válság) Új (neoweberi) kormányzási filozófia („jó állam”, amellyel a centralizáció konzisztens Demokráciamodell: a konszenzusos modell decentralizáltabb (Lijphart, 1999), nálunk viszont többségi van. A liberális értékrend jobban preferálja (Dahl, 1996), nálunk konzervatív. Kedvező hatalmi erőviszonyok (2/3) Hiányzó politikai ellenállás

28 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Zsugorodó önkormányzati szektor, terjeszkedő állam „Helyi állam” Önkormányzati feladatok drasztikus csökkentése Finanszírozási modellváltás, szigorodó pénzügyi felügyelet „Erős központi állam” Növekvő állami feladatrendszer és intézményrendszer területi szinten is

29 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Térben vak kormányzás A léptékek Régió, kistérség törölve (TOP) Megye erős, de nem önkormányzat Járás a trójai faló (Modern) városok

30 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A kétrégiós Magyarország? Egy lakosra jutó megyei GDP az országos érték százalékában 1995 78 80 78 75 92 100 108 77 74 87 59 72 183 76 60 91 107 91 85 2000 69 76 67 64 84 119 134 73 67 71 83 54 78 199 69 55 82 114 85 84 2005 67 73 60 69 76 96 111 74 62 70 114 51 89 213 66 55 69 95 86 75 75% alatt 75-90% 90% felett 70 66 57 62 75 94 116 74 64 66 101 44 83 218 63 54 77 94 85 71 2012

31 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete Lehet-e jól kormányozni centralizált államban? SAJNOS LEHET A centralizációnak ára van: a társadalom térbeli integrációja, kohéziója gyengül (romló bizalom, legitimáció, kevesebb információ, hiányzó területi hatékonyság, polgár helyett alattvaló) A decentralizációnak viszont komplex feltételei vannak: politikai elkötelezettség, szervezeti (külső és belső) kapacitás (méret), tudás, forrás, kultúra, társadalmi beágyazottság.