I./D. RENDELETALKOTÁSI ÉS/VAGY EGYÉB SZABÁLYOZÁSI FOLYAMATOK EGYSZERŰSÍTÉSE, ÁTALAKÍTÁSA

TARTALOMJEGYZÉK 1. Elemző rész 1.1 Célok meghatározása 1.2 Helyzetelemzés 1.3 Következtetések 2. Tanácsadó rész 2.1. Stratégiai tanácsok 2.2 Taktikai tanácsok 2.3 Informatikai megoldások

1. E lemző rész – 1.1 Célok meghatározása

1.1 A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA Bevezetés: Szentlőrinc város lakossága a évre 7,5 ezer fő körül stabilizálódott. A legutóbbi időszakban minőségi fejlődés tapasztalható a település arculatának alakulásában, s a befektetők, vállalkozók érdeklődése, beruházási szándéka tekintetében egyaránt. Szentlőrinc januárjától kistérségi központtá lépett elő, s ezzel a körzetéhez tartozó húsz település közigazgatási, hatósági, egészségügyi, oktatási és kulturális feladatainak ellátását is fokozatosan felvállalja.

 Leszámolni azzal a téves sztereotípiával, hogy a szabályalkotás csupán az állandósítás szolgálatába állhat és gátját képezi a fejlődésnek.  A külső és belső szabályok összefüggéseinek tisztánlátása.  A szabályalkotás olyan logikájának bemutatása, amely lehetővé teszi, hogy az a fejlődés állandósításának szolgálatába álljon. 1.1 A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA

 Sztenderdizálási technikák megismertetése, s ezen keresztül a Hivatal folyamatainak robusztussá tétele;  Egyértelművé tenni, hogy a szabályalkotás nem vezetői kiváltság, ugyanis minden munkatárstól elvárható saját munkafolyamatainak sztenderdizálása;  A sztenderdizálási technikák megismerése révén annak elérése, hogy a munkaszervezet a hibajavítás világából a prevenció világába billenjen át. 1.1 A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA

1. E lemző rész – 1.2 Helyzetelemzés

A Hivatal szabályozási folyamatainak vizsgálatakor a fennálló helyzet (állapot) leírására a „csonka-SWOT” modellt alkalmazza Agenda 2013, amely taxtíve számba veszi a munkaszervezetben tapasztalt erősségeket („strengths”) és gyengeségeket (weaknesses). Ennek forrását a képzéseken részt vevő munkatársak véleményei, kritikái, valamint a képzéseket megtartó trénerek jelentéseiben rögzített észrevételei adják. 1.2 HELYZETELEMZÉS

Erősségek  ISO minőségsztenderdek megléte, azok betartása;  Egyértelmű vezetői utasítások;  Jogszabályokba ágyazott működés, amely kizárja az eltérés lehetőségét; Gyengeségek  Új szabályokra vonatkozó javaslatok hiánya;  Egymásnak ellentmondó jogszabályok;  A rendeletalkotás feletti törvényességi felügyeleti eljárások sokszor cselekvőképtelenné teszik az Önkormányzat működését (pl.: 1.2 HELYZETELEMZÉS

Gyengeségek  településrendezés – kiemelt beruházások), s sértik az állampolgárok szerzett jogait.  Rendeletalkotási nehézségek a határidők be nem tartása okán. 1.2 HELYZETELEMZÉS

A Hivatal munkatársai erősségként értékelik az ISO minőségsztendedrek meglétét arra hivatkozással, hogy azok egyértelmű zsinórmértékül szolgálnak a munkavégzés során. Hasonló érveléssel sorolták az erősségek tartományába a vezetői utasítások egyértelmű voltát, s ekként egyértelmű irányt ad a munkatársak cselekvésének. 1.2 HELYZETELEMZÉS

„Jogszabályba ágyazottság” alatt azt értették a Hivatal munkatársai, hogy a közszektor működését – garanciális okokból – sokkal inkább kötik (gyakran akadályozzák) a jogszabályok, mint a versenyszektorban működő munkaszervezetek működését. E kötöttségben azonban egyúttal azt az előnyt is kiolvasták a Hivatal munkatársai, hogy a jogszabály – kevés kivételtől eltekintve – egyértelműen leírja, mit kell tenni, világos a teljesítményszint, nincs szükség kreativitásra. 1.2 HELYZETELEMZÉS

Az új szabályokra vonatkozó javaslatok hiányát a Hivatal munkatársai akként értették, hogy éppen azon folyamatgazdák nem javasolnak új belső szabályokat, akiknek szakértelmüknél, tapasztalatuknál fogva látniuk kell a hatékonyabb belső szabályozás irányvonalát. A külső szabályok tartományát érintő gyengeséget abban látják a Hivatal munkatársai, hogy az azonos és különböző szintű jogszabályok sokszor egymásnak ellentmondóan rendelkeznek. 1.2 HELYZETELEMZÉS

A rendeletalkotás feletti törvényességi felügyeletből azért következik sok esetben az Önkormányzat cselekvőképtelensége, az állampolgárok szerzett jogainak sérelme, mert a törvényességi felügyelet sok esetben az utólagos ellenőrzésre és nem a megelőzésre rendezkedik be. Tekintettel arra, hogy ezen gyengeség orvoslása elsősorban jogalkotói hatáskörbe tartozik, s az számos törvénymódosítást igényelne, jelen elemző dokumentum az alábbiakban nem kíván bővebben foglalkozni e kérdéssel. 1.2 HELYZETELEMZÉS

A határidők be nem tartásából fakadó rendeletalkotási problémákat a résztvevők akként foglalták össze, hogy az önkormányzati rendeletek előkészítésében érintett személyek az esetek túlnyomó többségében késnek a jogalkotáshoz szükséges szakanyagok, elemzések, tanulmányok leadásával. 1.2 HELYZETELEMZÉS

1. E lemző rész – 1.3 Következtetések

Vitathatatlan előny egy munkaszervezetben, ha működésének keretet ad az ISO szabályozás. Ettől fejlődést várni azonban csupán abban az esetben lehet, ha a munkatársak nem „vérrel írott” törvényként, merev utasításként fogják fel az ISO sztenderdeket, hanem abban a pozitív eltérést engedő (hovatovább követelő) szabályanyagot látják. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Figyelemre méltó, hogy a résztvevők a vezetői utasításokban és az ISO sztenderdekben egyaránt az „egyenes vonalú”, átléphetetlen teljesítményszintet látják, amely az állandóságot, s ezáltal a biztonságot adja a Hivatalban dolgozó munkatársak számára. Tipikus jelenség a munkaszervezetekben, hogy a vezetői utasításoktól és a sztenderdektől egyaránt a kész megoldást várják a munkatársak. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Mindebből az következik, hogy a Hivatalban dolgozó munkatársak nem tesznek érdemi különbséget utasítás és sztenderd között. Így kialakul egy sajátos munkamegosztás az utasítást meghozó, a sztenderdeket megalkotó vezetők és az utasításokat/szabályokat végrehajtó munkatársak között. Ez sok esetben maga után vonja a piramis rendszer beágyazását, ahol „fent” gondolkodnak, „lent” végrehajtanak. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

GondolkodásCselekvés VEZETŐK Utasítást meghozók, szabályalkotók Az utasításokat, szabályokat végrehajtó munkatársak 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Láthatóan hasonlóan gondolkodnak a Hivatal munkatársai a külső szabályok (jogszabályok) által meghatározott teljesítményszintről. Amíg a versenyszektorban működő munkaszervezetek vízióit újabb és újabb ötletek nyitják meg, s azt szabadon, bölcs belátásuk szerinti működési rendszerben valósíthatják meg (mindent szabad, ami nem törvénytelen), addig a közszektorban a víziót jogszabály jelöli meg, s garanciális okokból még a működési rendszer meghatározásának szabadságát is korlátozhatja. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Tisztán kell látni, hogy a Hivatalok működését szabályozó normák is csupán keretet adnak a munkaszervezet működésének. Igaz, szűkebb keretet, mint a versenyszektorban működő munkaszervezetek esetében, de ez semmiképpen nem jelenti azt, hogy a jogi szabályozás elérné a köztisztviselők jobbítási szándékát, javaslattételi jogát megbénítani képes mértéket. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Nem jelentheti azt sem, hogy a jogszabályok minden esetben kizárják a pozitív eltérés lehetőségét. Példával megvilágítva, a közigazgatási ügyek elintézésére nyitva álló 30 napos határidő olyan pozitív tűréshatár, amely csupán egyetlen irányban engedi az eltérést: hamarabb lehet teljesíteni. A határnapon (azaz a 30. napon) történő teljesítést az ügyfélnek el kell fogadnia, ám ez nem feltételezi az elégedettségét. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

A résztvevők nézete szerint a munkaszervezetnek a szabályalkotás azzal adja meg az erősséget, hogy az állandóság fenntartását szolgálják.  a vezetői utasítások  az ISO sztenderdek  a külső szabályok 1.3 KÖVETKEZTETÉS

A SWOT elemzésből kirajzolódik egy érdekes ellentmondás. A résztvevők a vezetők által hozott belső és a külső szabályok (jogszabályok) meglétét a munkaszervezet erősségét biztosító talapzatnak tartják, ugyanakkor a Hivatal gyengeségének érzik, hogy a szabályalkotás vezetői privilégiumként van jelen a munkaszervezetben. Egy munkaszervezet éppen azzal képes dinamikus fejlődésre, hogy a belső szabályok időbeli hatálya kizárólag a munkatársak jobbító szándékától (és nem vezetői utasítástól) függ. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Ez azt jelenti, hogy ideális esetben egy munkát addig kell egy adott belső szabálynak megfelelően végezni, ameddig nincs javaslat jobb szabályra. Azt is látni kell, hogy ez nem évente egyszer gyakorolható kiváltsága a munkatársaknak, hanem mindennapos kötelezettsége. Az Okmányiroda ügyfélszolgálatos munkatársainak mindenki mástól jobban kell tudniuk a Hivatalban, hogy a „front office” folyamatok milyen belső szabályokkal, illetve szabálymódosításokkal tehetők jobbá. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Bár a közszektorban a munkatársak legnagyobb része quasi jogalkalmazó, az igen gyakran előforduló normakollízió esetén nem ismerik azon alapvető elveket, melyek segítségével eldönthetik, hogy mely normát alkalmazzák. Ez érthető, hiszen a normakollízió feloldása sokszor jogvégzettek számára is komoly fejtörést okoz. A normakollízió feloldásához segítséget nyújtó alapelvrendszer bemutatására a taktikai tanácsadás részben (5. pont) kerül sor. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

A rendelet-előkészítési folyamat során a határidők be nem tartása (mely a munkatársak szerint a rendeletalkotás állandó tehertételét jelentik) egy dologra vezethető vissza: a megállapodás-kötési kultúra hiányára. Egy hatástanulmány, elemzés elkészítésére adott megbízás elfogadásával létrejön a megállapodás. A megbízó ügyfele a hatástanulmány/elemzés elkészítésére hivatott megbízottnak (szállítónak). 1.3 KÖVETKEZTETÉS

Amennyiben „mindeggyé” válik, hogy az ügyfél megkapja-e határidőre a megállapodásban rögzített eredményt, úgy a magának a munkaszervezet víziójának értelmet adó ügyfélkultusznak fordítanak hátat. Az időbeli eltérésnek (hibának) állhat az is a hátterében, hogy a munkatársaknak nincs robusztus megállapodás-kötési technikája és/vagy nem állnak rendelkezésre a rendeletalkotási folyamat robusztussá tételére hivatott folyamatsztenderdek. 1.3 KÖVETKEZTETÉS

2. Tanácsadói rész – 2.1 Stratégiai tanácsok

Hosszútávon elérendő célok:  Belső szabályalkotási (sztenderdizálási) kompetenciák elsajátítása annak érdekében, hogy a szabályok ne az állandósítás, hanem a fejlődés állandósításának szolgálatába álljanak.  A közszektorban tipikusnak mondható jogalkalmazási akadályok áthidalásához szükséges kompetenciák elsajátítása. 2.1 STRATÉGIAI TANÁCSADÁS

2. Tanácsadói rész – 2.2 Taktikai tanácsok

Cselekvési terv: A cselekvési terv lényege, hogy konkrét, egymásra épülő lépéseket tartalmaz, melyeket el kell indítani a hosszú távú célok érdekében. A lépésekre jellemző, hogy nem csak egy-egy munkatársat érintenek, hanem a munkaszervezet egészét. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

A belső szabályalkotási kompetenciák elsajátításához elengedhetetlenül fontos a szabályok rendszerének tisztánlátása. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

SZABÁLYOK KÜLSŐ (jogszabályok) BELSŐ (munkahelyi szabályok) COGENS JOGSZABÁLYOK eltérést nem engedő szabályok (pl.: Büntető Törvénykönyv) DISZPOZITIV JOGSZABÁLYOK eltérést engedő szabályok (pl.: Polgári Törvénykönyv) UTASÍTÁSOK eltérést nem engedő belső szabályok SZTENDERDEK eltérést engedő belső szabályok 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

Az ábra egyértelműen megmutatja, hogy a jogszabályok világához hasonlóan a belső szabályok rendszerét is az eltérést nem engedő, valamint az eltérést engedő szabályok alkotják. A jogalkotás arra tekintettel dönt cogens vagy diszpozitív norma mellett, hogy milyen jellegű társadalmi viszonyt kíván szabályozni, mi a jogi tárgy, melyet oltalma alá kíván venni. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

Ilyen logikával kell hozzáállni a belső szabályok megalkotásához. El kell dönteni, hogy az adott szabályozási területen dinamikus fejlődést kívánnak-e elérni, avagy a biztos állandóságot szeretnék megteremteni. Az előbbi esetben sztenderdek megalkotására, míg az utóbbi esetben utasítások meghozatalára van szükség. A sztenderdek azzal indukálják a fejlődést a munkaszervezetben, hogy attól csupán egyetlen irányban lehetséges az eltérés: pozitív irányban. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

Csupán abban az esetben érhető el fejlődés egy munkaszervezetben, ha az emberek gondolkodására hatnak. A sztenderdek a pozitív eltérés permanenciája révén megalapozza a korszerű gyakorlat (best practice szemléletet. Cselekvés Gondolkodás SZTENDERDSZTENDERD UTASÍTÁSUTASÍTÁS 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

A sztenderd tehát  a szabály egy típusa, amely rögzít az adott munkafolyamatban egy teljesítményszintet; lényege, hogy nem csak szó szerinti betartásával követhetik a munkatársak, hanem eltéréssel is, ám ebben az esetben az eltérés nem hiba, hanem a teljesítményszint meghaladása;  „végezd úgy, ahogy le van írva, vagy jobban!” 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

 nem örökérvényű igazságokat ír le, hanem első szinten lehetőséget biztosít, ideális esetben kötelezettségként jelenik meg a munkatársak előtt az állandó jobbításra;  meghatározza az egyezőséget, azaz hogy működik a munkafolyamat akkor, ha nincs. Az alábbiakban a sztenderdizáslás kerül bemutatásra a megbízási kereszt elemzési technikája segítségével. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

MIT? KI? Intézményvezető Sztenderdizálás Az érintett folyamatgazda KIVEL? Hozzáértő külső, belső szállítók KINEK? Fenntartó (állandó belső ügyfél), Intézményvezető, érintett folyamatgazdák, Külső ügyfél. OK? Rendszeresen ismétlődő folyamatok Ritkán ismétlődő, de nagy kockázatú folyamatok; hiba észlelése. FORMA MENNYISÉG Írásos forma Munkafolyamatonként 1 CÉL? Megelőzés, foly.optimal. Transzparens Egyezőség meghat. TARTALOM Eredmény-, foly. sztend Műszerfal IDŐ KÖLTSÉG A sztenderdizálás felis- Munkaidő, szállítók díja, infra- merését követően azonnal struktúra 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

A sztenderdizálásnál a legfontosabb mérlegelési szempont, hogy annak költsége nem haladhatja meg azt az eltérést, amely abban az esetben realizálódott volna, ha a sztenderdet nem vezették volna be. A fent alkalmazott megbízási kereszt nem csupán megállapodás-kötési sztenderd, hanem olyan elemzési technika, amelyben a 10 kérdés (mit?, ki?, kivel?, kinek? ok?, cél?, forma?, tartalom?, mennyiség?, idő?, költség?) megválaszolásával elkészíthető például, intézménysztenderd, munkakörsztenderd, szolgáltatássztenderd. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

A folyamatok sztenderdizálásához rendkívül hatékony technika a 9 dobozos folyamatmodell. Jelen dokumentumban is rögzítésre került, hogy a rendeletalkotási folyamat hibákkal terhelt. Ez már önmagában elegendő ok a sztenderdizálásra. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

FolyamatgazdaSzállító Ügyfél Folyamat megnevezése Output Input Work flow Elvárások az inputtal szemben FORMAMENNYISÉG TARTALOM IDŐKÖLTSÉG Elvárások az outputtal szemben FORMAMENNYISÉG TARTALOM IDŐKÖLTSÉG 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

Több folyamatlánc esetében a folyamatmodellek egymásra helyezésével kapjuk meg a komplex folyamattérképet. Ami egy folyamat outputja, az egy következő folyamat inputja, stb. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

Alapelvi iránymutatások a jogalkalmazásnak egymásnak ellentmondó jogszabályok esetén  Lex superiori derogat inferiori: a magasabb rendű jogszabály lerontja az alacsonyabb rendűt (pl.: törvény az önkormányzati rendeletet); Jogforrási hierarchia  Alkotmány  Törvények  Törvény erejű rendeletek  évi XXXI. tv. megszüntette ezek alkotását.  vannak még tvr-ek hatályban, ami 1989 előtt keletkezett. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

Alapelvi iránymutatások a jogalkalmazásnak egymásnak ellentmondó jogszabályok esetén  Lex posteriori derogat priori: a későbbi jogszabály lerontja a korábbit. Jogforrási hierarchia  Kormányrendeletek  Gazdaság és társadalomirányító szerepe tevékenysége körében bocsátja ki a kormány.  Miniszteri rendeletek  Önkormányzati rendeletek: helyi vonatkozású rendeletek. 2.2 TAKTIKAI TANÁCSOK

2. Tanácsadó rész – 2.3 Informatikai megoldások

 Olyan szoftver beszerzése és bevezetése, amely lehetővé teszi a folyamatok kontrollját, a megállapodások és javaslatok rögzítését és transzparenssé tételét, illetve egyéb dokumentumok megosztását.  Jogi informatika képzés elindítása, amely segíti a munkatársak CD-jogtár kezelését;  Az eredmény, illetve az eredményhez vezető folyamattal összefüggő releváns mérőszámokat tartalmazó műszerfal készítése Excel-táblázatban, ahol transzparensé válik, hogy a folyamat az egyezőség avagy az eltérés felé tart. 2.3 INFORMATIKAI MEGOLDÁSOK

 Olyan elektronikus tudástár létrehozása, amely tartalmazza a napi munkavégzéssel összefüggő költségtényezőket (1 oldal nyomtatási, fénymásolási költsége, faxköltség, telefonos percdíjak). Mindez lehetővé teszi a munkatársaknak, pontosan lássák az adott munkafolyamattal kapcsolatban az eltérés árát.  Amennyiben e költségek transzparensek, a munkatársak jobban odafigyelnek arra, hogy ne legyen eltérés a munkájukban. 2.3 INFORMATIKAI MEGOLDÁSOK