Polgármesteri Akadémia Korrupciós kockázatok az államháztartás helyi önkormányzati alrendszerében Dr. Lóránt Zoltán főigazgató, c. egyetemi docens február

2 Mi a korrupció Az Európa Tanács Strasburgban, november 4-én kelt, Korrupcióról szóló Polgár Jogi Egyezményének kihirdetéséről szóló évi L. törvény szerint a korrupció fogalma: „…megvesztegetés, egyéb jogtalan előny, illetve kilátásba helyezett megvesztegetés, egyéb jogtalan előny közvetlen vagy közvetett kérése, felajánlása, adása vagy elfogadása, amely a megvesztegetés, egyéb jogtalan előny, illetve kilátásba helyezett megvesztegetés, egyéb jogtalan előny elfogadójától elvárt kötelesség vagy magatartás megfelelő teljesítését akadályozza.”

3 Az ÁSZ Előzetes megvalósulási tanulmánya szerint: „ A korrupciós fogalomban ilyen módon beletartoznak: a vesztegetés, a befolyással üzérkedés, a hivatali visszaélés, az összeférhetetlenségi szabályok megsértésének különböző esetei, továbbá a különféle munkajogi együttalkalmazási tilalmak, a választójogi, adózási és közbeszerzési szabályozásba ütköző esetkörök, valamint az illegális lobbizás és pártfinanszírozás. Szintén e fogalom alatt értendők egyes tisztességtelen, jó erkölcsbe ütköző és színlelt (leplezett) szerződések, amelyek esetében az egyik oldalon közhatalmi szereplő áll. A fogalom emellett minden olyan tevékenységet a stratégiai alkalmazási területébe von, amely valamilyen döntéshozó személy vagy intézmény szakszerű, feladatszerű, pártatlan döntési lehetőségét negatív módon befolyásolja.”

4 A korrupciós kockázati tényezők csoportjai 1.A jogi szabályozás hiányosságai; 2.A gazdasági folyamatok átláthatatlansága; 3.Az ellenőrzési rendszerek hiányosságai; 4.Egyéb, a korrupciót elősegítő tényezők (pl.: a jogkövető magatartás hiánya, az önkormányzatok adminisztratív terhei, illetve a közpénzek felhasználásának különféle zavarai)

5 1. A jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők Az országos szintű jogalkotásban I. A korrupciós kockázatot növelik az önkormányzati gazdálkodásban és feladatellátásban a keretjellegű törvényi előírások. A nehezen átlátható és évente változó forrásszabályozás és pályázati rendszer az aktuális pályázati lehetőségeken alapuló döntéseknek kedvez, nem pedig a hosszú távú, a helyi szükségletek felmérésén alapulóknak. Problémát jelent, hogy a helyi önkormányzati képviselők jogállásáról szóló törvény nem rendezi a képviselők és az önkormányzat felügyelete alá tartozó, illetve a feladatellátásban résztvevő költségvetési szervek közötti összeférhetetlenségi viszonyokat, erre csak a gazdasági társaságoknál tér ki.

6 1. A jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők Az országos szintű jogalkotásban II. Az önkormányzati döntések korrupciós kockázatát növeli, hogy a kollektív felelősség nem (egyértelműen) számon kérhető. Korrupciós kockázatot jelent, hogy amíg a folyamatba épített ellenőrzés szabályait pénzügyi területen a központi jogszabályok részletesen előírják, addig a több szintű műszaki ellenőrzés (négy szem elvének alkalmazása) csak helyi szabályozási lehetőség. A közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzése alkotmányossági szempontok miatt január 1-től megszűnt, csak tanácsadói jelleggel működik, nem kötelező részükre a testületi ülések anyagait megküldeni.

7 1. A jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők (I.) A helyi jogalkotásban Az önkormányzatok alkotmányos autonómiájából eredő, a helyi közügyek önkormányzati szabályozására irányuló jogalkotás színvonala sokszor nem kielégítő. A vállalkozási jog biztosítása nem csak az üzleti célú vagyonhasznosítás lehetőségét teremti meg az önkormányzatok számára, hanem módot ad arra, hogy a közszolgáltatások egy részét az önkormányzat a vállalkozásokra jellemző módszerekkel és szervezeti keretek között biztosítsa.

8 1. A jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők (II.) Az önkormányzatok vagyongazdálkodási rendeletei többségében nem rögzítik megfelelően a versenyeztetés szabályait, a fő szabályként érvényesülő nyilvánosság mellett egyedi, nem konkrétan meghatározott kivételeket tesznek, amelyek így magukban hordozzák a korrupciós kockázatot.

9 1. A jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők (III.) A jegyző jogállásában A jegyző törvényességi kontrollja jogállásánál fogva nem érvényesülhet maradéktalanul. Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény szerint a jegyzőt a képviselő-testület nevezi ki, közöttük sajátos munkajogi függelmi viszony alakul ki. Ahhoz, hogy a jegyző az Ötv. 36. § (3) bek.-ben foglalt feladatának [A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.] hatékonyan tudjon eleget tenni, indokolt lenne függetlenségének növelése.

10 1. A jogi szabályozás hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők (IV.) A közbeszerzésekben A közbeszerzések alapvető problémáit az „új” (EU-s szabályokhoz igazodó) törvény és módosításai sem oldották meg kielégítően, s ezt az ÁSZ több jelentése is alátámasztja. A gyakorlati tapasztalatok tükrében a közbeszerzések rendszere ma a korrupciós kockázatokkal leginkább érintett terület. Az önkormányzatoknál is érvényesül a közbeszerzési törvény diszkrepanciája, hiszen - a szakmai tapasztalatok tükrében - egyes szabályai a közérdekkel kifejezetten ellentétesek. A közbeszerzési törvény sem akadálya annak, hogy a vállalkozók kartellba tömörüljenek az önkormányzattal szemben, így amíg a vállalkozók monopolhelyzetben vannak egy-egy ágazatban, addig az önkormányzat kiszolgáltatottsága növekszik.

11 2. A gazdasági folyamatok átláthatatlanságára visszavezethető kockázati tényezők (I.) A közbeszerzésekben A különböző források elaprózott felhasználása következtében a beszerzések értéke jogalanyonként és beszerzési fajtánként gyakran nem éri el a közbeszerzés értékhatárát, de az önkormányzatok sok esetben (kb. 25%-ban) értékhatár feletti beszerzéseknél sem folytatják le a közbeszerzési eljárást, ami a beszerzések nyilvánosságát biztosítaná.

12 2. A gazdasági folyamatok átláthatatlanságára visszavezethető kockázati tényezők (II.) A képviselő-testületek működésében Esetenként az önkormányzat sajátos döntési mechanizmusa is hozzájárul a korrupciós helyzetek gyanújához, a zárt képviselő-testületi üléseken hozott döntésekből fakadó közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismerését ugyanis nem feltétlenül biztosítják. A megbízásokra, támogatásokra, vagyon-értékesítésre vonatkozó testületi (képviselő testület, közgyűlés) döntések nyilvánossága nem teljes körű, ez korrupciós kockázatot jelent. A korrupció visszaszorításának egyik eszköze a nyilvánosság. Azonban a közérdekű adatok nyilvánosságra hozatala (szerződések, támogatások, beszámolók, közbeszerzési törvényben előírt honlapon való közzététel) az önkormányzatoknál számos esetben nem megfelelően működik.

13 2. A gazdasági folyamatok átláthatatlanságára visszavezethető kockázati tényezők (III.) Az önkormányzati gazdálkodásban Sok esetben nem látható az önkormányzatok beszámolóiból, hogy a tulajdonukban, illetve résztulajdonukban lévő gazdasági társaságok és Kht.-k feladatellátása az önkormányzatnak mennyibe kerül. Az önkormányzati vezetők sok esetben átláthatatlan módon használnak ön-kormányzati eszközt (helyiséget, gépkocsit, munkaerőt, egyéb erőforrást) magán-, vagy közcélúnak vélt, de nem önkormányzati célra. Az önkormányzati beszámolók mérlegével kapcsolatban felmerül a valódiság kérdése, mivel a tapasztalatok szerint a gazdasági társaságokban lévő részesedések után nem számolnak el értékvesztést.

14 2. A gazdasági folyamatok átláthatatlanságára visszavezethető kockázati tényezők (IV.) A támogatási, pályázati rendszerekben Az elaprózott támogatási rendszer átláthatóságát tovább rontotta, hogy növekedett a pénzelosztó mechanizmusok száma anélkül, hogy ahhoz megfelelő kritériumok, elszámoltatási rendszerek kapcsolódnának. - A többcélú kistérségi társulásokat megillető kiegészítő támogatások igénylési lehetősége miatt az intézményfenntartó társulások áttekinthetetlen rendszere alakult ki, ami az állami támogatások felhasználásának ellenőrzését is megnehezíti. - A benyújtott pályázatok elbírálásának elhúzódása költségnövelő tényező, eredményessége bizonytalan, emiatt az önkormányzat nem számol sem az önerővel, sem az üzemeltetés költségeivel, gazdaságosságával.

15 3. Az ellenőrzési rendszerek hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők (I.) A kontrollrendszerek - több helyen tapasztalható - formális működése, hiányosságai szintén tovább erősítik a korrupciós kockázatot. Az önkormányzatok költségvetési, zárszámadási rendeletei a helyi nyilvánosság számára a gazdálkodás átláthatóságának, ellenőrizhetőségének követelményét nem elégítik ki. A gyakorlati tapasztalatok tükrében az önkormányzatokhoz kapcsolódó társaságok, alapítványok létrehozását számos esetben az tette indokolttá, hogy a külső ellenőrzés ezekre nem terjedt ki, kiestek a látókörből, sőt, akár a testület szeme elől is kivonhatók voltak egyes ügyletek.

16 3. Az ellenőrzési rendszerek hiányosságaira visszavezethető kockázati tényezők (II.) Az ellenőrzési tapasztalatok tükrében az önkormányzatok a konkrét felelősök megjelölésének hiánya miatt, a külső szervezeteknek, civil szférának adott támogatások számadási kötelezettségének teljesítéséről, a támogatások ellenőrzéséről nem, vagy csak formailag gondoskodnak, a helyszíni ellenőrzést nem végzik el, a céltól eltérő felhasználást nem szankcionálják. Problémát jelent, hogy az önkormányzati információk kijutásának megakadályozása jellemzően nem megoldott. Különösen lényeges volna, hogy az önkormányzatok könyvvizsgálatát az önkormányzatoktól független szervezet megbízása és díjazása alapján végezzék a könyvvizsgálók, mivel ez hatékonyan segítheti a még szabadabb véleményalkotást. Az önkormányzati belső ellenőrzés hiányosságai növelik a korrupciós kockázatot.