Az állampolgárság szerepe a migránsok beilleszkedésében Tóth Judit ICCR Alapítvány

Keretek Az állampolgársági szabályokból és annak alkalmazásából csak töredékesen lehet válaszolni  kit kellene integrálni (uniós polgár, nem-uniós polgár, menekült, hontalan, egykori magyar állampolgár)  mit jelent a beilleszkedettség (nem közrendi és szociális teher/veszély),  jog-e vagy kötelezettség a beilleszkedés (kötelezettség)  a beilleszkedési folyamatban a jogállás (in)stabilitása mit számít (előzetes jogállás/ok megszerzése, állampolgársági eljárás hossza, indoklás hiánya, vizsga…)  mitől kivétel a kivétel (családjogi, emberi jogi és etnikai kedvezmények)  milyen a szabályozási hatásvizsgálat szerepe a szabályozásban, módosításban (empirikus kutatás hiánya)

Szakirodalom Az elmúlt húsz évben négy nagyobb témakör köré szerveződtek az állampolgárságról szóló írások, publikációk:  az állampolgársági jog történetét elemzik (15%)  a mai állampolgársági joggal foglalkozik, ide értve az állampolgárság számára konkurenciát jelentő más jogállásokat (határon túli magyarok, letelepedett vándorok, hontalanok, menekültek), valamint a kettős állampolgárságot (40%) – de ez sem jutott el az élő jog elemzéséhez  az állampolgársági jogban markánsan jelen lévő etnicitást vizsgálja, ide értve a migrációs politikát, az identitás politikát és a nemzetépítést is (31%)  negyedik rétegét azok az írások alkotják, amelyek az európai integráció, az uniós polgárjog és az uniós kisebbségi jogvédelem felől közelítik meg az nemzeti állampolgárságot (14%)

Jogi szabályozás háttere Az állampolgárrá válás: a jogcímek rendszere (feltételek, belső arányok, megoszlások) révén jut kifejezésre, hogy  milyen az állampolgárságról vallott felfogás  milyen (szak)politikát szolgál  milyen a társadalmi tolerancia, szolidaritás, diaszpórák, kapcsolati hálók nagysága, erőssége…

Állampolgárság megközelítése  Az egyén és az állam (uralkodó) viszonyát a természetjogi iskola a felek szabad akaratával, és az annak alapján létrejött társadalmi szerződéssel magyarázta. Bizonyos jogokról ebben sem mondhat le az egyén, de feltételezték, hogy létrejött a polgárok közössége és az állam között egy általános állampolgársági szerződés  A polgári jog körében helyezte el a korai státusz elmélet, amelybe az ember beleszületik, állapot, amelyet általában haláláig megtart a polgár, nem veszíti el, és az állampolgárság megléte az alapja számos egyéb polgári jogi jogkövetkezménynek

Állampolgárság  A Code Napoleon (1804) óta a polgári jogi szabályokban kapott helyet, annak részeként tekintettek az állampolgárságra, hasonlóan a jogképességhez  A hazai jogtudósok közjogi eredetűnek vélték a jogintézményt, mert az állam fogalma is az, s annak alkotórésze az állampolgárság (terület+népesség+főhatalom), amely nélkül állam nem képzelhető el (Concha Győző, Szalay László), összekapcsolva az alattvalói lojalitással, hűséggel  a polgári forradalmak és a gyarmatokra kivándorlás felerősítette a patriarchális uralkodói gyámkodás elvét (kevésbé a központosított kormányzatot), és ezzel együtt az atyai hatalom analógiáját is, amelyet már nem tekintettek természetes hatalomnak,

Állampolgárság  John Locke jelképezi a váltást az ascriptive és a konszenzuális modell között (radikális nézetet vallott a szülő-gyermek kapcsolatról és a politikai közösségről, társadalomról amelyet már nem tekintett szerves, természetes hierarchiának) oA szülőnek és az államnak csak a gyermek éretté válásáig van hatalma, oa politikai közösségben a tagság nem a természet adta hűségen alapszik, oaz állam köteles a természetes, sérthetetlen emberi jogokat tiszteletben tartani, és oa szülő politikai álláspontját, közösségi tagságát nem örökli a gyermek, hanem a két fél (közösség és egyén) érett, kölcsönös elfogadásával, egyéni akarattal és döntéssel jön létre a tagság, oígy ez a kötelék módosítható (lemondás, kivándorlás stb.) – tehát konszenzuális

Állampolgárság  közjog (nemzeti és nemzetközi) – állami akarat és  magánjog (nemzeti és nemzetközi) – az egyén saját döntései (pl. családalapítás, házasságkötés, válás, örökbefogadás, kivándorlás) révén alakul,  önmagában egyik sem képes a szabályozást megvalósítani

Átfogóan

Nemzetközi összehasonlíthatóság kísérletei  MIPEX (25 tagállam + Can, Nor, Sv): a migráció és integráció összefüggő rendszert alkot, amelyet 142 indikátor segítségével 3 modellbe lehet besorolni, több hullámban végzett adatgyűjtéssel a jogalkotás alapján -- összevethető a megkövetelt beilleszkedési szint (a foglalkoztatásra/ munkavállalásra, a családegyesítésre, a huzamos tartózkodási jogállás megszerzésére, a politikai részvételre és az egyenlő bánásmód biztosítékaira, az oktatásra, valamint az állampolgárság megszerzése) oLiberális oFél-liberális oRestriktív (pl. Magyarország)

Összehasonlíthatóság  A nyelvi és beilleszkedési tesztről készített európai kutatás 9 uniós tagállamban – köztük Magyarországon is – azt vizsgálta, hogy miként alakítja az elmúlt évtizedben terjedő tesztelés a bevándorlók jogállása, a beilleszkedés és a politikai közösséghez tartozás közötti kapcsolatokat okiszorító, diszkrimináló hatás, különösen a családegyesítési jog terén oés a nem standardizált nyelvi követelmények miatt (ld. hazai vizsgáztatási rendszer)  EUCITAC (27 tagállam+jelöltek) állampolgársági szabályozása a statisztikák és a joggyakorlat összefüggéseiben is, összehasonlítható módon oönálló csoportot alkotnak az etnikai preferenciát alkalmazó országok

A szabályozás vitatható elemei, további kutatási irányok  lehet-e mérni, meghatározni, nyilvántartani, beszámítani az etnikai hovatartozást a hatósági eljárásokban, amennyiben a jogi szabályozás – jelesül a honosítás – az etnikai kedvezményezésre épül (pl. népszámlálás ehhez nem ad segítséget)  szakaszolni a jogi szabályozást, hogy a Magyarországhoz fűződő viszonyban milyen alapelvi változások voltak az állampolgárságot szerző és az állam között a jogszabályok alapján oetnikai kapocs, családi kapcsolat, területhez kötődés, érdemszerzés oÁptv: egyes jogintézményeiben megtestesült elvek a területhez kötődésre épültek, így összeilleszthetők voltak a migrációval és a vándor beilleszkedésével. Ugyan a befogadás döntően etnikai preferenciája a más nyelvű, kultúrájú migránsoknak a családi kapcsolatok, itteni születés és nevelkedés révén kínált stabil jogállást, állampolgárságot, a magyar eredetű migránsoknak sokkal kedvezőbben nyújtott magyar állampolgárságot között a jogi szabályozás közös kereteket adott a vándorok integrációjához, és kivételként kezelte a területi kötődés nélküli állampolgárság szerzés lehetőségét, a szerzéshez területi kötődés + magyarországi egzisztencia + nyelvtudás, különös állami segítség nélkül, a migráns saját erejére támaszkodva. o2011-től új korszak: két külön jogi keret jön létre, a honosítás és a „honosítás”

További  kutatni kellene az állampolgárság megszerzése előtti és utáni életutat, hogy abban milyen tartalmi változást hoz az állampolgárság megszerzése, van-e tovább- migrációs hatása, a hazatérés vagy a maradás mellett dönt-e az illető, milyen a hatása a családalapításra, hogyan alakul a nyelvtudás, a munkavállalás – azaz a területhez kötésen alapuló állampolgárság valós összefüggéseit lehetne felmérni és figyelemmel kísérni  ehhez a migrációs statisztikai rendszer javasolt reformja kellene, bevezetve az egyéni statisztikai azonosítót, hogy a követés lehetségessé váljon, segítve a spontán vagy majd támogatott beilleszkedési életút-állomások azonosítását

Empíria az elmélet árnyalásához BÁH irattárban (2009-ben beadott kérelmek) N= 128 fő a %-ok a kérelemre vonatkoznak)  Alapeset: 9%  Kedvezmény ht.alapján7%  Kedvezmény gyermek alapján6%  Kedvezmény  magyar nemzetiség alapján69%  Elutasítás 9%

Megoszlás  Vizsgázott21%  Nem vizsgázott79% Kérelmezők állampolgársága  Román 49%  Szerb 17%  Ukrán 15%  Szlovák2%  Egyéb 17%

Összegzés  Az állampolgárság végérvényesen eltolódik az etnicista, esszencialista és kommuntárius modell felé, amelyben a területi elv ugyanolyan elvétve jelenik meg, mint a köztársasági alkotmányosság követelménye és értékeinek közvetítése.  Levált a „honosítás” a migrációs politikáról és elsősorban identitáspolitikai kérdéssé alakult.  Másfelől a honosítás a nem-magyarok számára kifejezetten diszkriminatív, kiszorító hatású a családjogi és menedékjogi, hontalansági (emberi jogi) kedvezmények ellenére is az állampolgárság megszerzése a fő szabály változatlansága és a kivételek, legkedvezményezettebb esetek közt növekvő távolság miatt -- ezért a szabályozás változtatása indokolt, ide értve a területhez kötődők (itt született, nevelkedik) nagyobb kedvezményezését

Összegzés  csak formális választ lehet adni az állampolgárság megszerzésének a migránsok beilleszkedésében betöltött szerepét illetően: stabilizáló, az állampolgári és az uniós polgári jogokat megnyitó funkciója az egyéni alkalmazkodás és a kulturális hasonlóság függvénye.  Állami, önkormányzati támogatások, politikák helyett csak a honosításhoz vezető úton kötelezően megszerzendő jogállás részeként nyílik mód egyes szociális, gyermekvédelmi, közoktatási, egészségügyi ellátások, politikai jogok (helyi aktív választójog, népszavazásban részvétel) megszerzésére, sokszor annak gyakorlási lehetősége nélkül.

Összegzés  Át kell gondolni az állampolgársági vizsga teljes océlját, otartalmát, oa nyelvi követelményeit, oértékelési rendszerét, ointézményes segítséget kell adni a felkészülésre, megszüntetni a felmentések tág körét  Kell egy vízió arról, hogy kik legyenek a jövendőbeli állampolgárok, mert egyszer elfogynak a határon túli magyarok