A multilaterális diplomácia sajátosságai Vándor János 2009. április 23.

Kétoldalúság kontra sokoldalúság a diplomáciában Kormányközi sokoldalú kontra nemzeti szervezeti diplomácia A multilateralizmus fogalma utalást tartalmaz arra, hogy a nemzetközi kapcsolatok adott eseményénél közvetlenül kettőnél több szereplő vesz részt a folyamatok (többnyire tárgyalások) lefolyásának alakításában. A „sokoldalúság” fogalomkörén belül is megkülönböztetjük a kormányközi jellegű és a nemzetközi szervezetekkel összekapcsolható diplomáciát. Az előbbinél az elkülönült (nemzet)államok kormányainak képviselői kötődnek egymáshoz a felvetődő problémák kezelésének céljával, miközben a nemzetközi szervezetek minőségileg eltérő hátteret nyújtanak ahhoz, hogy a (nemzet)államok egyéni diplomáciai tevékenysége a probléma-megoldás terén kifejeződésre juthasson. A vízválasztót a kormányközi és a nemzetközi szervezeti diplomácia között az jelenti, hogy az előbbinél hiányzik a kapcsolatok intézményesülése. Tehát, az egyik oldalon fennáll a spontaneitás, a viszonylagos szabadság/kötetlenség (értve ezalatt az időbeniséget, az eljárási módokat, vagy éppen a rendezendő konfliktusok jellegét is), míg a másiknál már a kapcsolatok szabályozottsága révén egyrészt szűkebb a mozgástér (pl. csak az adott területre vonatkozó konfliktusok kezelésére kerülhet sor), másrészt könnyebb eligazodni a folyamatok alakulásában (pl. ismertek az eljárási szabályok). Végül, a nemzetközi szervezetek diplomáciájának keretein belül is elhatárolást tehetünk a (nemzet)állami kormányok, illetve a napjainkra már igen nagy számú, „önálló életre kelt” nemzetközi szervezet „saját”, azaz az érintett nemzetközi szervezeteket létrehozó államok akaratától és döntéshozatali mechanizmusától is már – különböző mértékben – elkülönült nemzetközi szervezetek működése között. (Erre a legjobb példát az EU szolgáltatja – lásd a témával foglalkozó előadást! – de gondoljuk csak végig pl. az ENSZ, illetve annak főtitkára szereplését a nemzetközi kapcsolatokban. A nemzetközi szakirodalom a multilaterális diplomácia fogalma alatt ma már elsődlegesen a nemzetközi szervezetek diplomáciáját érti.

A sokoldalú kormányközi diplomácia 1 + 1 + 1 ≠ 3 A sokoldalú (kormányközi) diplomácia születése A sokoldalú kormányközi diplomácia kezelésénél alapvető annak szem előtt tartása, hogy hiába van esetleg „csak” eggyel, kettővel, hárommal stb. több résztvevője egy diplomáciai aktusnak, az ott bekövetkező folyamatok kimenetelének alakulása, magának a diplomáciai cselekvés bonyolultsági fokának emelkedése nem egyszerű számtani összegződés, sokkalta inkább hatványozódás szerint bonyolódik. Pontos – számszerű – jelzés, természetesen, nem adható, hiszen nem pusztán a résztvevők száma, hanem a konfliktus jellege, a bekapcsolódó szereplők ahhoz kötődő érdekeltségének súlya, stb. is közrejátszik abban, hogy egy adott ügyben a „létszám” mennyiben teszi összetettebbé a konfliktus-rendezést. A sokoldalú – kormányközi – diplomácia születése, természetes módon, megelőzi a nemzetközi szervezetek létrejöttét. A sokoldalú diplomácia létrejöttét annak a felismerésnek köszönhetjük, hogy bizonyos kérdéseket az érintettek hatékonyabban rendeznek le akkor, ha az adott konfliktusban érdekelt több, vagy netalán az összes érintett fél egyidejűleg talál fórumot érdekeinek kifejtéséhez, védelméhez. Több érdekelt fél egyidejű jelenlétére bizonyos konfliktusok kezelésénél az ősidőkből is hozhatnánk példát, pl. birodalmak katonai összefogására harmadik felekkel szemben, vagy klasszikus példaként a görög városállamok együttes fellépésére külső ellenfelekkel szemben, saját belső ügyeik rendezésre érdekében. Az előbbi példánál sem kizárt a sokoldalú diplomáciát feltételezni, még ha többnyire ilyen helyzetekben inkább csak ideiglenes katonai szövetségekről is volt szó. A görög példa viszont – az ókori feltételrendszerben – már többet mutat, és valóban a mai sokoldalú (sőt, akár nemzetközi szervezeti fejlődés) előzményeit is láthatjuk abban. A modern diplomácia tekintetében – Európára fókuszálva – a sokoldalú diplomácia kibontakozását az európai politikai (állami) rendszer megerősödéséhez kapcsolhatjuk. Ennek elsődleges megjelenési formáját a sokoldalú (többrésztvevős) nemzetközi tanácskozások, konferenciák adták.

A sokoldalú konferenciáktól a nemzetközi szervezetek létrejöttéig Néhány elem/faktor, amely előmozdította a sokoldalú diplomácia kibontakozását: * A társadalmi, politikai, gazdasági fejlődéssel együtt járó változások teremtette politikai igények, pl. a nemzetközi kapcsolatok egészének átalakulása a 16-17. századtól, a háború, mint a konfliktuskezelés hatékony eszközének hátrébb szorulása (lásd a Vesztfáliai béke létrejöttének előzményeit és folyamatát!), a vallási tolerancia térnyerése (Vesztfáliához kapcsolódóan), a globális hatalomért folyó küzdelem európai háttere rendezésének, megszilárdításának igénye, stb.; A problémák összetettebbé válása (nem utolsó sorban a társadalmi-gazdasági fejlődés felgyorsulásának következtében); a hatalmi viszonyokba való beilleszkedésnek/mások abból történő kizárásának igénye; a későbbiekben, a társadalom fejlődésével összefüggésben, és a diplomácia (zárt – nyílt) jellegének módosulásával a társadalmi igényeknek való nagyobb megfelelés kényszere (aligha elszakíthatóan olyan jelenségektől, mint pl. a sajtó fejlődése, a közvélemény szerepének módosulása, stb.) A nemzetközi sokoldalú együttműködésnek a korszerű diplomácia szerinti, a multilateralizmus tartós fennmaradásának jegyeit magán viselő példáját a Bécsi Kongresszust követően fennállt Szentszövetség képezte, amely ugyan nem öltött intézményes formákat, de már magában hordta a majdani nemzetközi szervezetek bizonyos jegyeit (lényegében állandó jelleg, még ha nem is v olt szó érdemi intézményesülésről, adottak/körvonalazhatók voltak a megvitatandó kérdéskörök, lényegében minden európai ország meghívást kapott a csatlakozásra, bizonyos eljárási rend, szabályok érvényesültek, stb.) A nemzetközi szervezetek – leegyszerűsítve – nem mások, mint a sokoldalú, folyamatosan/állandóan működtetett konferenciák szabályozottabb keretek közti, állandósítási folyamatának végeredménye. Annak elismerése, hogy a konferencia által kezelt probléma folyamatosan (velünk) élő, ezért állandó kezelést is igényel. Az első nemzetközi szervezeteket alapvetően a gazdasági szükségszerűség hívta életre: 1965 - Nemzetközi Távíró Egyesület 1875 - Nemzetközi Súly- és Mértékügyi Hivatal 1878 - Nemzetközi Meteorológiai Szervezet 1885 - Nemzetközi Statisztikai Intézet stb. stb. Eközben kibontakozik a nem kormányközi (civil, NGO) szerveződés is. Ennek egyik legelső képviselője a Nemzetközi Vöröskereszt (1863), amelyet követnek olyan szerveződések, mint a Nemzetközi Nőtanács (1888), Interparlamentáris Unió (1899) stb. stb. Az első nemzetközi szervezetek

A multilaterális szervezetek néhány jellemzője: * Jogi érvénnyel bíró alapító dokumentum; * Állandó, pontosan meghatározott eljárási * Állandó belső szervezeti/intézményi struktúra; * Költségvetés a szervezet fenntartására Az alapító dokumentum lehet szerződés, charta, alapokmány, stb. Az eljárási szabályok kiemelkedően fontosak, hiszen ezek révén szerveződik és bonyolódik a szervezet belső élete. A belső intézményi struktúra szerveződésenként lehet igen eltérő, hiszen lényegében a megszabott feladatkörökhöz kell igazítani a szervezet egészének működését, de minden multilaterális szerveződésben megtalálható – a szervezet önálló működése és működtetése tekintetében szerephez jutó – titkárság, egy belső szervezeti adminisztráció, egy szervezeti vezető, illetve – a szervezetet létrehozó országok érdekképviseletét biztosítandó – egy döntéshozó/képviseleti/végrehajtó vagy más jellegű testület vagy testületek (tanács, közgyűlés, de az EU-ban pl. ott az EP is, stb.). Az érintett (tag)államok azonban más módon is kapcsolódhatnak az adott szervezethez (pl. külön képviseleten keresztül delegálják képviselőiket a szervezethez vagy éppen a szervezeten belül biztosított számukra ilyen képviselet. Lásd pl. a WTO mellett akkreditált külképviseleteket!) Megjegyzendő: az adott szervezettel szembeni elvárások, és nem kevésbé a feladatok/célok/problémák/elvárások tekintetében jelentkező erőviszonyok döntik el, hogy a szervezet miként formálódik.

A nemzetközi szervezetek osztályozása: * A résztvevők száma alapján: - univerzális - regionális - szubregionális * Feladatkörök/tevékenység alapján: - általános - szűkebb területhez köthető * A szervezet jellege alapján: - kormányközi - nem kormányközi * A biztosított jogosítványok/felhatalmazások alapján: - nemzetek feletti (szupranacionális) Természetesen az osztályozásra további lehetőségek is adódhatnak, függően a megközelítés módjától! Univerzális szervezet ma nincs abban az értelemben, hogy nincs olyan nemzetközi szervezet, amelynek minden elismert ország tagja lenne. (Még az ENSZ sem ilyen.) A regionális jelleg nem feltétlenül felel meg az általa sugallt elvárásnak, miszerint egy adott földrajzi térség országait fedje le, hiszen ettől eltérő példák szét számban akadnak. Ezzel együtt az esetek java részében a földrajzi közelség/kapcsolódás meghatározó. A nem univerzális nemzetközi szervezetek esetében erőteljesebben meghatározó az a célrendszer, amelynek kezelésére a szervezet feláll. 2. Általánosnak tekintjük azt a nemzetközi szervezetet, amely lényegében minden konfliktusforrás kezelését felvállalja (pl. az ENSZ). 3, Kormányközi szervezeteknél az államok legközvetlenebb delegáltjai, kormányzati képviselői vesznek részt a feladatmegoldásban, míg a nem kormányközi szervezeteknél egyén intézmények, testületek, szervezetek képviselői jelennek meg. Itt talán érdemes elhatárolni egymástól az NGO-fogalmat, amely lefedi a nem kormányzati/kormányközi képviseleti tevékenység egészét, illetve a civil szervezeteket, amelyek a társadalmi önszerveződésnek végül is sajátosabb megnyilvánulását jelentik. 4. Alapvető különbség van a két szerveződési típus között, hiszen az előbbi esetében a nemzeti szuverenitás – elméletileg – csorbítatlanul fennmarad, míg a szupranacionális együttműködés esetében a tagállamok nemzeti jogosítványaik egy részről lemondanak.

A meghatározó kérdéskörök jellege alapján * politikai * katonai-biztonsági * gazdasági * kulturális, stb. Leggyakrabban a nemzetközi szervezeteket konkrét feladat-meghatározásaik alapján osztályozzuk. Fel kell azonban figyelnünk arra, hogy a konfliktusok és érdekek összetettségéből következően nincs olyan nemzetközi szervezet, amely egyetlen specifikus jelleg szerint osztályozható volna. Hiszen, pl. egy katonai szerveződés szükségszerűen politikai is, de még ekkor sem veszíthetők szem elől a gazdasági megfontolások, amint pl. egy kulturális szervezetben is felszínre törnek a politikai-gazdasági, de korántsem ritkán a biztonsági érdekek. (Pl. egy vallási-kulturális szervezetnél, ha az iszlámról vagy más oldalról a kereszténységről van szó, lásd Iszlám Világkonferencia, elkerülhetetlenül napirendre kerül a biztonság kérdése is!) 7

A nemzetközi szervezeteken belüli tárgyalások egyes sajátos elemei A megjelenés sajátosságai Az érdekképviselet sajátos környezete Az érdekvédelem sajátosságai A hatalmi képességek érvényesítésének különleges gyakorlata A döntéshozatal ellentmondásai 8