Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Irányítás, felügyelet, ellenőrzés A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete 2012. március 6. Előadó: Dr. Csonka Ernő Területi Közigazgatásért és Választásokért Felelős Helyettes Államtitkár, Államtitkári Kabinetfőnök Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium

Az előadás tematikája Fogalmi alapvetések 1. Irányítás 2. Felügyelet elmélet - szabályozás gyakorlat elmélet szabályozás gyakorlat 2. Felügyelet 3. Ellenőrzés 4. Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

Fogalmi alapvetések I. 1. Vezetés 2. Irányítás hierarchikus közigazgatás szervezeten belüli tevékenység tárgya: az adott szervezet döntések végrehajtása, ellenőrzése szervezetek közötti viszonyok szabályozása meghatározó befolyás gyakorlása közvetett vagy közvetlen; elvi vagy operatív; szervezeti vagy szakmai (kettős irányítás fogalma) szakmai irányítás – ágazati irányítás szervi irányítás: szervezet létrehozása, átszervezése személyzeti politika szervezeti struktúra kialakítása működési rend meghatározása

Fogalmi alapvetések II. 3. Felügyelet 4. Ellenőrzés része az irányításnak elkülönül az irányítástól szervezet céljait, feladatait nem jelöli ki tevékenységet ellenőriz intézkedést kezdeményez, kikényszerít cél és eredmény összevetése információszerzés értékelés javaslatot fogalmaz meg

Irányítás – Vezetés – Felügyelet – Ellenőrzés kapcsolata bbmnbmnbmnmbmnbmnbjhgjh Vezetés hhgj Felügyelet Ellenőrzés

Az irányítás elmélete Hatalmi viszony, meghatározó befolyás Eszközei: jogi eszköz (jogszabály) nem jogi eszközök (ösztönzés) Irányítás jogi szempontból: - szabályozás - konkrét utasítás - konkrét ügyben döntés (hozzájárulás, jóváhagyás, javaslat, véleményezés - aktus felülvizsgálat

Az irányítás szabályozása 2010. évi XLIII. törvény a a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról (Ksztv. 2. §) Irányítás a következő hatáskörök együttese (államigazgatási szervek irányítása) az államigazgatási szerv alapítása, átalakítása, valamint megszüntetése, az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az államigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és - ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik - az államigazgatási szerv vezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása, az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése, az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítése, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás, jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása, egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés, az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint egyes irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges, törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.

Az irányítás gyakorlata 1, Minisztérium Kormány irányítja miniszter vezeti hivatali szervezetet: - miniszter irányítja - közigazgatási államtitkár vezeti 2, Polgármesteri Hivatal - polgármester irányítja: a hivatal feladatait meghatározza a szervezet, létszám, munkarend előterjesztője a jegyző felett munkáltatói jogok gyakorlója - jegyző vezeti: munkáltatói jogok gyakorlója beszámol a testületnek szabályozza a kiadmányozást

Az irányítás gyakorlata 2.

A fővárosi, megyei kormányhivatalok irányítása 2010. évi CXXVI. törvény 288/2010. (XII.21) kormányrendelet Kettős (osztott irányítás) - funkcionális/ szervi irányítás (KIM, NÁK) - szakmai/ ágazati irányítás (minisztérium, központi hivatal) Alapítás, kormánymegbízott kinevezés és felmentés miniszterelnök Közigazgatás szervezéséért felelős miniszter: átszervezés, megszüntetés egyéb munkáltatói jogok ellenőrzés létszám, költségvetés meghatározása Szakmai irányítás: Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete közoktatási feladatok KIM NFM NEFMI

A fővárosi és megyei kormányhivatalok vezetése Kormánymegbízott 2. Főigazgató 3. Igazgató Kormányhivatalt vezeti Hivatali szervezetet vezeti Főigazgató helyettese 4. Szakigazgatási szerv vezetője szakmai irányító egyetértése szükséges

A felügyelet elmélete Jogilag szabályozott tevékenység, hatóság végzi Irányítás része Önálló felügyelet /például ügyészi felügyelet/ Jogalanyok alapján: önkormányzatok felett gazdálkodó szervezetek felett - állampolgárok felett Jogalap szerint: törvényességi - célszerűségi Eszközök szerint: segítő és helyreigazító eszközök (tanácsadás) - helyettesítő eszközök ( aktus pótlás)

A felügyelet gyakorlata I. A civil szervezetek, köztestületek, önkormányzatok felügyelete általában autonóm testületek felügyelete (köztestület, egyetem, területfejlesztési tanács) általában bírósági, miniszteri működés, döntés jogszerű-e változó eszközök 2. A hierarchikus irányítás keretében megvalósuló felügyelet Ksztv. 4. § (1) bekezdés az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, felmentés az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés pl. KIM – Központi Statisztikai Hivatal - Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala - KIM Igazságügyi Szolgálata (KIMISZ) Felügyeleti eljárás a Ket. alapján

A felügyelet gyakorlata II. 3. A tevékenységek hatósági felügyelete Ellenőrzés Intézkedési, döntési jog Hatósági felügyelet: piacfelügyelet, pl: PSZÁF NMHH - Hatósági ellenőrzés Ket. alapján pénzpiac hírközlési és médiapiac - Ellenőrzés jogkövetkezményei: elsőre figyelmeztetés elve hivatalból eljárás eljárás kezdeményezése

Az ellenőrzés fogalma - Típusai: Kitűzött feladat és elért eredmény összevetése Jogi szabályozottság - Típusai: hierarchia szerint: külső/ belső formai terjedelem szerint: átfogó/ téma/ cél/ utó speciális fajtái: szabályszerűségi, hatékonysági, költségvetési, gazdálkodási, törvényességi, szakmai közigazgatási szempontból közigazgatáson kívüli ellenőrzés közigazgatáson belüli ellenőrzés

A közigazgatáson kívüli ellenőrzés Országgyűlés Kormányt Alapvető jogok biztosa Állami Számvevőszék Alkotmánybíróság Bíróság Ügyészség

A közigazgatáson belüli ellenőrzés A kormányzati szintű ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési Hivatal A területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenysége NÁK szakmai irányító szervek ellenőrzései kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége törzshivatal ellenőrzései egyes szakigazgatási szervek ellenőrzései

A törvényességi felügyelet elmélete - Európai elmélet állam egységének elve segítő felügyelet elve - Helyi Önkormányzatok Európai Chartája önkormányzatok feletti törvényességi, célszerűségi felügyelet - Nemzetközi tendenciák decentralizáció állami beavatkozás szűkül előzetes felügyelet visszaszorulóban - Nemzetközi felügyeleti eszközök szakmai segítségnyújtás, törvényességi észrevétel jóváhagyás – engedélyezés (Ausztria) önkormányzati döntés pótlása (Franciaország – prefektus) választott tisztségviselő felfüggesztése (Franciaország, Belgium) önkormányzati testület feloszlatása (Portugáliában nincs január 1-jén költségvetés) állami megbízott beállítása (adósságrendezés)

A magyar törvényességi ellenőrzési rendszer - liberális szabályozás, kevés állami eszköz a beavatkozásra gyenge eszközrendszer utólagos ellenőrzési jogkör Jogosítványok: Információkérés, szakmai segítségnyújtás Törvényességi felhívás Alkotmánybírósági, bírósági eljárás kezdeményezése Állami számvevőszéki vizsgálat kezdeményezése Közbeszerzési Döntőbizottságnál eljárás kezdeményezése Polgármester ellen fegyelmi eljárás kezdeményezése Képviselő-testület összehívása Tisztségviselő felelősségének kezdeményezése

A törvényességi ellenőrzés problematikája a jegyzőkönyvet nem küldték időben (átlagosan 34. napos késedelem) az eljárásban nem voltak határidők (pl. törvényességi felhívás teljesítése) a törvénysértő döntés hatályos maradt (a határozat felfüggesztését lehetett kérni) ÁSZ ütemtervébe nem fért bele az ellenőrzés mulasztásos törvénysértéseket nem lehetett kezelni Törvényességi ellenőrzés számokban (2006-2008)   2006 2007 2008 Beérkezett jegyzőkönyvek 113 200 116 100 108 956 Megalkotott rendeletek 49 963 49 404 44 664 Rendeletre tett észrevételek 6 026 15 933 12 319 Meghozott határozatok 745 668 723 134 743 846 Határozatokra tett észrevételek 4 116 5 012 6 566 Működésre, mulasztásra tett észrevételek 7 157 10 949 5 263 Bírósági keresetek száma 38 45 44 Alkotmánybírósági indítványok száma 23 19 53

A törvényességi felügyelet kialakítása Alaptörvény törvényességi felügyelet a Kormányhivatal útján (2012.01.01) rendelet haladéktalan megküldése jogalkotási kötelezettség elmulasztása képviselő-testület feloszlatása sarkalatos törvény Alapkérdés: előzetes vagy utólagos felügyelet? utólagos felügyelet előzetes felügyelet előzetes felügyelet jóváhagyással

A törvényességi felügyelet rendszere Célja képviselő-testület, bizottság, részönkormányzat, polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke, jegyző működése jogszerűségének biztosítása Vizsgálja szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét; döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét; törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését. Nem terjed ki: amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának vagy jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye, amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja. Eljárás rendeletet haladéktalanul, jegyzőkönyvet 15 napon belül megküldi mérlegelési jogkör elsődleges a törvényességi felhívás, legalább 30 napos határidővel

A törvényességi felügyelet eszközei A kormányhivatal: törvényességi felhívással élhet; kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint a Törvényben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését; kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését; javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását; kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását; pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt; fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen; kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél; szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben; törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az e törvényben meghatározott esetekben.

Egyes eszközök jellemzői 1. 1.) A törvényességi felhívás Elsődleges eszköz Írásban, 30 napos határidő 2.) Információkérés köteles eleget tenni javaslat lehet működésre, szervezetre, döntéshozatalra 3.) Testület összehívása törvényességi kérdések tárgyalása indokolt közvetlen összehívási jog 4.) Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése - KIM Kormány Alkotmánybíróság 5.) Önkormányzati rendelet jogszabályba ütközése - Kormányhivatal Kúria 6.) Jogalkotási kötelezettség /törvényen alapuló/ elmulasztása - Kormányhivatal Kúria

Egyes eszközök jellemzői 7.) Törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség pótlása Kúria rendeli el kormánymegbízott alkotja a rendeletet nem módosítható 8.) Határozat felülvizsgálat törvényszék határozat végrehajtásának felfüggesztése 9.) Feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása törvényszék feladat ellátására kötelezhet új Pp. szabály 10.) Felügyeleti bírság esetei: ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének; ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének; ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt; ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket!