A közszolgáltatások fogalmának főbb megközelítései

I. Bevezetés A közszolgáltatások jelentőségének megnövekedése

A közszolgáltatás fogalmának megjelenése a közigazgatási jogban Hagyományos megközelítés (XVIII-XIX. század): a közigazgatás az állami szuverenitás közvetítője XIX. század közepétől, utolsó harmadában: a közigazgatás bővülő szolgáltatás-szervezői feladatai (mind a humán, mind az infrastrukturális közszolgáltatások terén) Megjelenik: szolgáltató közigazgatás (Forsthoff) gondolata, valamint a service public eszméje  átalakuló állami szerepfelfogás XX. századra: a közszolgáltatások megszervezése vagy szabályozása a közigazgatás egyik legfontosabb feladata

Történeti fejlődés (1) Valamennyi államban megjelent a gazdasági-szolgáltatási funkció (az állami lét kezdetétől) Premodern államok: állam szolgáltatási szerepköre szűkebb: Függő helyzetű egyének: függésben tartó: gondoskodási kötelezettség („Etetni kell a juhot, hogy nyírni is tudjuk.”) Egyházak szerepe Szolgáltatási szerepkör erősödése: abszolutizmusok: Elsősorban: oktatás Döntő váltás: XIX. Század kettős forradalmai: Független egyének Hagyományos gondoskodási formák megszűnése

Történeti fejlődés (2) XIX. század állama: XX. század: Elsőként: oktatás, kultúra (okai) Megjelenik: jóléti elemek: több elágazás: Angolszász Kontinentális Elvi háttér: pápai enciklikák XX. század: Jóléti rendszer terebélyesedése (de továbbra is különböző modellek) Oktatás, kultúra és annak szerepe Keynesi modell és a gazdasági közszolgáltatások „Les Trente Glroieuses” És ami utána… az már a jelen

II. A közszolgáltatás fogalmának töredezettsége A közszolgáltatások értelmezései az egyes, a közigazgatással foglalkozó tudományokban

A közszolgáltatás fogalmának értelmezései A közszolgáltatások körét a közigazgatással foglalkozó tudományok különböző megközelítésekkel vizsgálják Közgazdaságtudomány: a gazdasági jelentőségükre figyelemmel, a közszolgáltatások gazdasági oldalát elemzik. Szociológia: a közszolgáltatások közszükséglet-kielégítéssel kapcsolatos elemeire összpontosítanak. Közigazgatás-tudomány: a közszolgáltatásokkal kapcsolatos igazgatási jelenségek vizsgálatára összpontosít. Jogtudomány: a közszolgáltatás nyújtásának és szervezésének jogi szabályait vizsgálja. Az elemzés során: a különböző megközelítésekre figyelemmel levő vizsgálat.

III. A közszolgáltatás, mint sajátos szolgáltatás A közszolgáltatás szolgáltatási jellegének vizsgálata

III. 1. A közszolgáltatás, mint sajátos szolgáltatás (közgazdaságtan, szociológia) Széles körű szolgáltatásfogalom a gazdaság-tudományokban (minden, ami nem mezőgazdasági és ipari tevékenység) Ebbe a fogalmi körbe az állami feladatok széles köre is beletartozik („kormányzati szolgáltatások”) Hasonló megközelítés: szociálpolitika, szociológia – különbség a gazdaságitól: társadalmi tartalom vizsgálata

III. 2. A közszolgáltatás, mint sajátos szolgáltatás (közigazgatás-tudományok) Kiindulópont: gazdasági, de azon belül: legtágabb, szűkebb, legszűkebb Legtágabb: a közszolgáltatások felölik mindazon szolgáltatásokat, amelyeket az állam nyújt az állampolgároknak (jogalanyoknak), így e körbe tartozik a törvényhozás, az igazságszolgáltatás, és a bűnüldöző tevékenység is Szűkebb: közszolgáltatás mindazon – állami vagy magánszemélyek által nyújtott szolgáltatás –, amely a lakosok széles körének nyújt valamilyen ellátást, és nem minősül az állam egyoldalú, közhatalmi aktusának. Legszűkebb: csak azon tevékenységeket tekintik közszolgáltatásnak, amelyek esetében a szolgáltató – jelen esetben közvetve vagy közvetlenül az állam – tényleges, személyes jellegű szolgáltatást nyújt, s nem valamely termék vagy termékcsoport megszerzéséhez nyújt jellemzően pénzbeli támogatást. Közös elem a megközelítésekben: a közhatalmi igazgatás területein csak szűkebb körben alkalmazhatóak a piaci szabályok

III. 2. A közszolgáltatás, mint sajátos szolgáltatás (közigazgatás-tudományok) - elméletek A közszolgáltatások szolgáltatási jellegének hangsúlyozása: elsősorban az új közmenedzsment (New Public Management –NPM) irányzata (köz- és magánigazgatás között nincs lényegi különbség) Az NPM diszfunkciói  kritikák: gazdasági mellett társadalmi hasznosság és hatékonyság (legjobb ár helyett a legjobb érték – best value) Új elméletek: Hálózati elméletek és a governance modelljei Neoweberi állameszme (governance helyett government, weberi értékek mentén)

III. 3. A közszolgáltatás, mint sajátos szolgáltatás (tételes jog, jogtudomány) A tételes jog és a jogtudomány több módon értelmezi és határozza meg a közszolgáltatást Nincs definíció: helyette az egész jogszabály vagy fejezet határozza meg 2011. évi CXC. törvény (Nkt.) egésze a köznevelési szolgáltatást, 1993. évi III. törvény II., III. és IV. fejezete a pénzbeli, természetbeni ellátásokat és a személyes jellegű szolgáltatásokat Ágazati közszolgáltatás fogalmak: az adott (al)ágazat tekintetében alkalmazott közszolgáltatás fogalom vasúti közszolgáltatás: 1370/2007/EK 2. cikk a) pontja határozza meg a személyszállítási közszolgáltatást

III. 3. A közszolgáltatás, mint sajátos szolgáltatás (tételes jog, jogtudomány) Általános gazdasági érdekű szolgáltatás, egyetemes szolgáltatás EUMSZ 106. cikk (2) bek., Lisszaboni Szerződés 26. sz. jegyzőkönyve Viszonya a közszolgáltatásokkal: azonosságok, különbségek Általános jellegű fogalmak: belső piaci irányelv (2006/123/EK): csak szolgáltatás fogalom (tervezet még szólt volna a közszolgáltatás fogalmáról is, erre azonban nem terjed ki az irányelv) Fgytv.: közszolgáltatás fogalmát is meghatározza (elsősorban infrastrukturális közszolgáltatásokra modellezve)

A közszolgáltatás, mint szolgáltatás fogalmi megközelítése Összefoglalva: A közszolgáltatásoknak a szűkebb, a gazdasági vagy társadalmi értéket termelő szolgáltatásokra szűkített értelmezését alkalmazzuk, amibe nem tartoznak bele a közhatalom birtokában végzett tevékenységek.

IV. A közszolgáltatás közösségi jellege Közgazdasági, szociológiai, közigazgatás-tudományi és jogtudományi értelmezések áttekintése

IV. 1. A közszolgáltatás közösségi jellege a közgazdaságtudomány megközelítésében Hagyományos megközelítés: a közszolgáltatás mint közjavak szolgáltatása Magánjavak: nem közösségi szükségleteket elégítenek ki, fogyasztásukból a gazdasági alanyok jellemzően kizárhatóak Közjavak: Tiszta közjavak (közösségi igényeket elégítenek ki, a különböző gazdasági alanyok nem zárhatóak ki a fogyasztásból – Samuelson-Nordhaus példája: világítótorony) és helyi tiszta közjavak (a szolgáltatásból a nem helyben lakók kizárhatóak – pl. közparkok) Vegyes közjavak (1. a szolgáltatásból történő kizárás túlzottan jelentős költségeket emésztene fel, 2. közösségi ellátásuk a társadalom fejlődése során evidenciává vált) és a helyi vegyes közjavak  potyautas (spill over) effektus problémaköre Tiszta közjavak esetében tiszta értelmezés, vegyes jellegű közjavak: a közjószággá minősítésnek nem tisztán gazdasági, hanem jogi, politikai, társadalmi okai vannak túlmutat a közgazdasági értelmezésen Akerlof: információs aszimmetria elméletének alkalmazása (és annak jogi hatásai)

IV. 2. A közszolgáltatások közösségi jellege a szociológia és a szociálpolitika megközelítésében – az új közszolgáltatás megközelítése Elsősorban: governance jellegű modellek építettek erre a megközelítésre  az igénybevevőre nem, mint fogyasztóra (consumer), hanem mint állampolgárra (citizen) tekintettek Gazdasági mérőszámok mellett más, társadalmi és egyéb mérőszámok és mérések („legjobb érték” – best value – elmélete, egyéb mérésre példa: PISA a közoktatásban) Megfelelő döntéshez (ld. információs aszimmetria elmélete): átláthatóság és elszámoltathatóság Közszolgáltatás-szervezés közösségi jellegének hangsúlyozása  érintettek bevonása

IV. 3. A közszolgáltatások közösségi jellege az igazgatástudomány megközelítésében Kiindulópont: csak azon szolgáltatások tekinthetőek közszolgáltatásnak, amelyet az állam szervei nyújtanak vagy amelyek nyújtását az állam finanszírozza, az NPM elterjedésével ez kiegészült: állam szabályozza (szabályozott piacok/szolgáltatások, mint közszolgáltatások) Modellek csoportosítása: Service public: francia (latin) modell, Nagy Marianna szerint egyszerre jelenti a közszolgáltatást nyújtó szervezetet, a közszolgáltatást mint sajátos tevékenységet, egy társadalmi-gazdasági célkitűzést, a köztulajdon használatának módját, továbbá a köz szolgálatában működő etikát. Daseinvorsorge: „az állam minden olyan aktivitása, amelyet közérdekből biztosít polgárai számára” (Nagy Marianna), mellette: öffentliche Anstalt: „azok a szervezetek, illetve azoknak a szervezeteknek a működési módja, amelyek közszolgáltatást szerveznek” (Nagy Marianna) Angolszász modell: menedzsment szemlélet Értelmezés: formális megközelítés: közszolgáltatás olyan szolgáltatás, amelyet az állam egy, a jogszabályokban meghatározott eljárás keretében közszolgáltatásnak minősít.

IV. 3. A közszolgáltatások közösségi jellege az igazgatástudomány megközelítésében Közszolgáltatássá minősítés Alkotmányos alapok  különösen az állam gazdasági szerepvállalása, valamint a humán közszolgáltatások tekintetében a gazdasági, szociális és kulturális alapjogok [pl. 71/2002. (XII. 17.) AB hat.], illetve a harmadik generációs jogok mind a humán, mind az infrastrukturális közszolgáltatások tekintetében 1980-as évek: keményebbé váló költségvetési korlátok, ebből alakult ki: kormányzati kudarcok elmélete (piacmentes területek – non-market – diszfunkciói)  NPM elmélete NPM kritikák, good governance, neoweberiánus modell Minden elmélet közös eleme: sajátos, jogilag szabályozott, jogi eljárásban határozzák meg egy adott ágazat tekintetében egyértelműen és vitathatatlanul meghatározható legyen, mely szolgáltatások minősülnek közszolgáltatásnak, s hogy ezek nyújtásával kapcsolatban az államnak – ide értve a helyi önkormányzatokat is – milyen feladatai vannak Magyarország: Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés: alapjoghoz kapcsolódó: törvényben kell rendezni az alapvető szabályokat  részletes szabályok: rendelet (vö. Mötv. 14. §) Áht 3/A. § (1) bek.: „Közfeladat a jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat.”

IV. 3. A közszolgáltatások közösségi jellege az igazgatástudomány megközelítésében Szolgáltató állam koncepciója: az állam vagy saját közigazgatási szervei útján, vagy a közigazgatáshoz többé-kevésbé kapcsolódó közintézetek és közüzemek, közvállalatok útján, vagy állami tulajdonú magánjogi személyeken keresztül látja el  az állam a szolgáltatás nyújtásáért tartozik felelősséggel Szabályozó állam: az állam feladata nem a közszolgáltatások nyújtása, hanem a közszolgáltatások szervezése  NPM központi megközelítése XX. század végén: együttműködő állam paradigmája: szabályozó és szolgáltató államhoz is kapcsolódhat. Válság után: erősödő állami szerepvállalás Egyetemes szolgáltatás Állam feladata: (piac)szabályozás szabályozó hatóságok kialakulása, lehetséges állami szerepek: Szabályozás Hatósági ellenőrzés (Finanszírozás) (Szolgáltatásvásárlás)