A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FÜGGETLEN PÉNZÜGYI ELLENŐRZÉSE EURÓPÁBAN Németország és Anglia modellje Előadás a Magyar Könyvvizsgálói Kamara XVI. Országos Szakmai Konferenciáján Eger, 2008. szeptember 4 dr. Nyikos László egyetemi magántanár ügyvezető HUNGARICUS kutató és tanácsadó kft. www.hungaricuskft.hu

A probléma társadalmi jelentősége Magyarországon Az elszámoltatási kultúra fejlesztése Az állami és az önkormányzati feladatok elhatárolása Önkormányzatiság versus állami függés „Átpolitizálódottság” Finanszírozási gondok Pénzügyi stabilitás versus hosszabb távú gazdálkodás Kistelepülések: két „ellenőrző szék” között, pad alatt Független, megbízható, nyilvános információk Vácuum a külső pénzügyi ellenőrzésben Ellenőrzési ráfordítások versus társadalmi haszon

A probléma szakmai aktualitása Magyarországon Tisztázatlan ellenőrzési cél Tisztázatlan ellenőrzési típus Tisztázatlan (hiányzó) ellenőrzési módszerek Ellentmondásos törvényi szabályozás Jogszabály versus standard Terminológiai nehézségek Pénzforgalmi versus eredményszemléletű számvitel MKVK – ÁSZ – együttműködés Oktatás, szakképzés (államszámvitel, államjog) Ellenőrök nyelvi és szakmai felkészültsége

A társadalom-szabályozás főbb jellemzői Európában KONTINENTÁLIS JOG (római jog) Eljárási jog (törvény) Deduktiv (teoretikus) Részletes jogszabályok Bíróságok szerepe kisebb (törvénykönyvek) ANGOLSZÁSZ JOG (szokásjog) Esetjog (precedens) Induktív (pragmatikus) Standardok Bíróságok szerepe nagyobb (analógia, esküdtszék)

A közigazgatás struktúrája Németországban

A települések száma és lélekszáma a tartományokban Rheinland-Pf. Bayern Schleswig-H. Baden-W. Niedersachsen Sachsen-A. Thüringen Mecklenburg Sachsen Hessen Brandenburg Nordrh-Westf. Saarland Bremen Hamburg Berlin Deutschland Település 2 306 2 056 1 119 1 108 1 022 1 016 968 849 497 426 420 396 52 2 1 12 239 ebből város 123 315 64 311 164 121 127 84 178 189 112 268 17 2 1 2 077 átlagos lélekszám 1 757 6 076 2 533 9 692 7 811 2 403 2 388 1 995 8 551 14 261 6 066 45 527 20 061 331 990 1 754 182 3 404 037 6 726

A német önkormányzati pénzügyi ellenőrzés törvényi szabályozása JOGSZABÁLY Szövetségi szintű szabályozás Tartományi szintű szabályozás ALKOTMÁNY + Községi törvény (Gemeindeordnung) − Háztartási törvény Számvevőszéki törvény

A német községek és városok felügyeleti rendszere Kommunales Überwachungssystem Állami felügyelet Pénzügyi ellenőrzés Rechnungsprüfung Belső ellenőrzés Interne Revision Controlling „Helységi”(függetlenített) Örtliche Prüfung Külső („felső”) Überörtliche prüfung minisztériumi intézményi szakma-testületi számvevőszéki Rechnungshof Klasszikus modell (számvevő - Prüfer) Módosított modell (könyvvizsgáló – Wirtschaftsprüfer)

A klasszikus modell jellemzői TARTOMÁNY FINANSZÍROZÁS DÖNTÉS GYAKORISÁG Brandenburg tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva Mecklenburg tartományi kvetés kollegiális négyéves Rheinland-Pf. tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva Sachsen tartományi kvetés kollegiális ötéves Sachsen-Anhalt tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva Schleswig-H. tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva

A módosított számvevőszéki ellenőrzési modell (Modifizierte Lösung) néhány jellemzője TARTOMÁNY FINANSZÍROZÁS DÖNTÉS GYAKORISÁG Hessen tartományi költségvetés elnökre ruházott ötéves Thüringen tartományi költségvetés elnökre ruházott ötéves

A „helységi” pénzügyi ellenőrzés (örtliche Prüfung) modellje Képviselőtestület Gemeindevertretung Elöljáróság Gemeindevorstand ellenőrzés Számvizsgáló hivatal Rechnungsprüfungsamt éves beszámoló (Jahresrechnung) vizsgálati jelentés (Prüfungsbericht)

A „helységi” pénzügyi ellenőrzés (örtliche Prüfung) feladatai Fő feladat Kötelező részfeladatok Képviselőtestület megbízásából az éves bevételek, kiadások; a szervezet működése; zárszámadás vagyongazdálkodás; a helyi közigazgatás (Jahres számlák tárgyi és gazdaságossága; Rechnung) számviteli bizonylati szolgáltatások ráfordításai; ellenőrzése megalapozottsága; saját üzemek működése; költségvetési előirány- folyó-és pénztárszámla; zatok betartása; részvétel vállalkozásokban; vagyon-és adósság- kölcsönök, kinnlevőségek kimutatások

A külső pénzügyi ellenőrzés (überörtliche Prüfung) néhány jellemzője Tárgya Kritériuma (típusa) háztartás vitele szabályszerűség könyvvezetés törvényesség Kassenprüfung konformitás (megfelelőség) vagyonigazgatás cél-orientáltság részvétel vállalkozásokban gazdaságosság állami támogatások összehasonlító vizsgálat saját üzemek éves beszámolója témavizsgálat tanácsadás keresztmetszet-vizsgálat

A külső pénzügyi ellenőrzés és az államháztartási körforgás a költségvetés elkészítése a költségvetés elfogadása külső pénzügyi ellenőrzés (Überörtliche Prüfung) a költségvetés végrehajtása éves beszámoló készítése „helységi” ellenőrzés felmentés/megállapítás

A módosított számvevőszéki ellenőrzés modellje (A hesseni modell) Tartományi parlament Települési szövetségek SZÁMVEVŐSZÉK (Rechnungshof) Tartományi kormány Helyi önkormányzat (polgármester) Könyvvizsgáló (Wirtschaftsprüfer) ellenőrzés átruházás elnöki jogkörben jelentés éves összefoglaló jelentés

A helyi önkormányzatok fő bevételi forrásainak alakulása

A települések halmozott adósságállományának alakulása

A foglalkoztatottság és az iparűzési adó növekedése

Kistelepülések fajlagos bérköltségei és adóbevételei

Fajlagos útfenntartási kiadások 22 hesseni városban

22 közepes nagyságú város megtakarítási lehetőségei

A NÉMET GYAKORLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Kontinentális szabályozást alkalmaznak A szövetségi számvevőszéknek (BRH) nincs feladata A tartományok különböző megoldásokat választottak A pénzügyi ellenőrzés centruma a számvizsgáló hivatal A számvevőszék külső ellenőr nyolc tartományban Magánkönyvvizsgálók két tartományban ellenőriznek Megbízásukat és díjukat a számvevőszéktől kapják A számvevőszékek nem évente vizsgálnak

A helyi közigazgatás Angliában (grófságok/megyék)

A kerületi és az egyszintű hatósági közigazgatás Angliában

Az Egyesült Krályság közigazgatási tagolása ÁLLAM Anglia Wales Skócia GREAT BRITAIN Észak-Írország UNITED KINGDOM GRÓFSÁG/megye 6 + 34 + London KERÜLET 240 EGYSZINTŰ KÖZ PONTI HATÓSÁG 42 22 _ _ 11 régió (EU NUTS 1)

A közpénzek (külső) független pénzügyi ellenőrzés általános céljai Angliában 1. szavatolni, garantálni financial/certification audit 2. feltárni, kimutatni a „hozadékot” (added value) performance audit (value for money – vfm.) 3. információkkal, tanácsokkal szolgálni provide independent assurance

Audit Commission Kormányszerv (independent watchdog) 1982-ben hozták létre Testületi vezetésű szervezet Ellenőrző és felügyelő hatásköre kiterjed a helyi önkormányzatokra az egészségügyi és más (pl.: szálloda) szolgáltatásokra egyéb szolgálatokra (tűzoltóság, rendőrség, polgári védelem összesen 11 000 közintézményre (audited and inspected bodies) 2 300 fős állománya évente több mint 250 helyi önkormányzati beszámolót auditál évente 180 milliárd ₤ közpénz felhasználását auditálja teljesítményvizsgálatokat végez Bevételeit a vizsgálati és az inspekciós díjak biztosítják Magánkönyvvizsgálókat is foglalkoztat Minden jelentése hozzáférhető az interneten

Az Audit Commission tevékenységének négy fő területe a helyi önkormányzatok gazdálkodása az egészségügyi szolgáltatások a lakásgazdálkodás és otthonteremtés a közbiztonság (tűzoltóság, rendőrség)

Az Audit Commission tevékenységének négy főiránya ellenőrzés (Auditing) értékelés (Assessment) adategyeztetés (Data-matching) kutatás (Research)

Az Audit Commission szervezeti felépítése

Az Audit Commission bevételeinek megoszlása

Öt stratégiai célja szerint az Audit Commission értékel (assesses) segít (helps) jelez (signals) informál (informs) példákat nyújt (provides) a jó és a hibás gyakorlat bemutatásával

A helyhatóságok működésének átfogó értékelése (Comprehensive Performance Assessment – CPA) törvény a legmagasabb értékű szolgáltatások nyújtására (vfm) kötelező intézkedések a Best Value érdekében az AC általános ellenőrzési és felügyeleti felhatalmazása elsőként az audit és a felügyelet összekapcsolása (combined audit and inspection work) 2002-ben 150 település, 2003-ban és 2004-ben 238 település, 2005-ben 46 tűz-és katasztrófavédelmi hatóság átfogó összehasonlító értékelése

A CPA-rendszer elemei az (irányító) testület megítélése (Corporate assessment) 2. az erőforrások használatának megítélése (Use of resources) 3. a szolgáltatások megítélése (Service assessment) 4. a haladási irány megítélése (Direction of travel)

A CPA-rendszer alkalmazási területei elsőként (2002 óta) az egyszintű és a grófsági/megyei önkormányzati tanácsok (single tier and county councils), majd a kerületi (körzeti) önkormányzati tanácsok (district councils) és végül a tűzoltó- és életvédelmi hatóságok

CPA-eljárás a kerületi (körzeti) önkormányzatok megítéléséhez

Az erőforrások használatának értékelése egy önkormányzatnál

A helyi önkormányzatok fejlődésének megítéléséhez használt minősítések erőteljesen fejlődik (improving strongly) jól fejlődik (improving well) megfelelően fejlődik (improving adequately) nem fejlődik (not improving)

az önkormányzatok irányításának átfogó megítéléséhez Kulcskérdések az önkormányzatok irányításának átfogó megítéléséhez KÉRDÉS A KÉRDÉS IRÁNYA 1) Mit akar az önkormányzat (a 1) Közösségi ambíciók partnereivel együtt) teljesíteni? 2) Rangsorolás 2) Megvannak-e a képességek, adottságok 3) Képességek, lehetőségek a kitűzött célok (partnerekkel együtt 4) Végrehajtás lebonyolítása történő) eléréséhez? 3) Mit valósítottak meg? 5) Megvalósulás és fejlődés

Az egyes témák (irányultságok) osztályozása OSZTÁLYZAT SZÖVEGES ÉRTÉKELÉS MEGJEGYZÉS 4 erőteljes (performing strongly) jóval a minimális elvárások fölött 3 jó ( (performing well) a minimális elvárások fölött 2 megfelelő (adequat performance) csak a minimális elvárásoknak felel meg 1 nem megfefelő (inadequat a minimális elvárások alatt performance)

az önkormányzatok irányításának átfogó értékeléséhez Súlyok az önkormányzatok irányításának átfogó értékeléséhez IRÁNYULTSÁG SÚLYOZÁS 1. (Ambition) 2 2. (Prioritisation) 2 3. (Capacity) 2 4. (Performance management) 2 5. (Achievement) 7

Stratford önkormányzatának átfogó értékelése (overall assessment) a CPA-rendszerben

AZ ANGOL GYAKORLAT ÖSSZEFOGLALÁSA Angolszász szabályozást alkalmaznak A közpénzek külső ellenőrei: NAO és Audit Commission Az AC feladata: ellenőrzés (audit) és felügyelet (inspection) Anglia és Wales: egységes megoldás A pénzügyi ellenőrzés fókuszpontjai: internal audit és AC Átfogó ellenőrzés (CPA és CAA) A CPA egyik eleme a könyvvizsgálat (in financial reporting) Az AC magánkönyvvizsgálókat is foglalkoztat Az AC díjaz, a könyvvizsgáló neki jelent Ellenőrzésért és felügyeletért az ellenőrzött fizet Könyvvizsgálat évente, felügyelet háromévente

Felhasznált források Binus, K-H.: Überörtliche Kommunalprüfung. Deutscher Universitäts-Verlag. Wiesbaden, 2005 Eibelshäuser, M.: Siebzehnter Zusammenfassender Bericht. Hessischer Rechnungshof. Darmstadt, 2007 www.rechnungshof-hessen.de State Audit in the European Union. NAO Information Centre. London, 2005 Annual report and accounts. Better outcomes. Audit Commission, 2007/8 Regional Public Sector Audit Institutions in Europe. EURORAI, 2004 Nyikos L.: A független pénzügyi ellenőrzés Westminster modellje. Pénzügyi Szemle, 2007/3-4 www.attentus.hu