Dr. Aradi Zsolt szeptember MKK Javaslat a költségvetési szervek jogállása és gazdálkodása rendjének korszerűsítésére

A/ Bevezetés – a költségvetési gazdálkodás 1. Követelmények  finanszírozhatóság,  hatékonyság, mérhetőség,  kultúráltság.

Szabályok  egységes költségvetési követelmények,  differenciált, funkció-feladat szerinti szabályozás,  végrehajthatóság, elszámoltathatóság, teljesítmény, üzemgazdasági szemlélet.

2. Az államháztartásról szóló törvény Az államháztartás  bevételei, kiadásai: gazdálkodás-pénzügyek  az állam szerepvállalása a társadalomban + a gazdaságban,  működés: definíció, átfogó szabályok, hatáskörök, eljárások, ellenőrzési rend, „intézés” stb.

Nem: jogcím-, követelmény- és feltételrendszer  az állami feladatok finanszírozási kötelezettsége. A szerepvállalás  tartalma: szakmai törvények és más jogszabályok,  megvalósításának mértéke, üteme: költségvetési törvények. A gyakorlatban  elvárások megvalósulása.

3. Államháztartási reform: a közszféra hatékony működése  piacgazdasági kiadási szükségletek  finanszírozhatóság + források felszabadítása. Egyébként: az adófizetőt képviselő érdekek   pénzügyi keret-lehetőségek betartása,  takarékosság, restrikció,  nem hatékony feladatmegoldás. Változatlan input és software ↛ finanszírozható és javuló teljesítmény.

~ 4. Irányítói/felügyeleti magatartás  rendszerszerűség, hatás  ügyek intézése, egyedi megközelítések, „osztás”,  ambíció, öntevékenység, össztársadalmi/ nemzetgazdasági/összkormányzati szempontok,  okok kezelése  nem vagy másképp finanszírozható feladat- és szervezetrendszer, kapacitás, követelmény- és feltételrendszer,  tárca, önkormányzat  intézményi érdekek,  bátorság,  állami döntés → végrehajtási útvonal.

B/ I. A közpénzekkel való gazdálkodás követelményei, peremfeltételei 1. A közpénzügyek Mikro-pénzügyek: a vállalati szférában  pénz- és tőkepiacok, „pénzvilág” térnyerése,  követelmények és folyamatok leírása, szakmai  gazdasági esemény. Makro-pénzügyek: nemzetgazdasági fiskális / monetáris folyamatok.

Public: állami, közösségi, köz-, költségvetés, de:  közpénz, nem magánpénz  szakmai determináció: szakmai célok  gazdasági és pénzügyi célok. Mikro-szintű közpénzügyek: kevésbé formalizálható  speciális célok,  összetett cél- és feltételrendszer,  társadalmi elvárások, politikai preferenciák.

Mezo-szintű közpénzügyek: pénzügyi + szakmai oldal természete, céljai, eszközei  társadalmilag optimális állapot. m+m+m: ismeret és rendszer keveredése.

2. A költségvetésből való gazdálkodás A közfeladatok jellemzői:  a kereslet, az igények, a fizetőképesség eltérése,  általános szakmai követelmények, garanciák,  a feladatok tervezhetősége, mérhetősége, protokoll,  fenntartási, ellátási kényszer,  a teljesítmények, eredmények, hatások, ráfordítások értékelhetősége, az időtényező,  kalkulálható, előírható költség (döntéshozó), költségelemek, bérpolitika,  átláthatóság igénye,  az állam forráshoz jutása.

Valós piaci viszonyok:  keresleti piac – ár (megfizetés),  kínálati piac, felszámolható/belépő kapacitás – ár(verseny), költségkontroll, minőségkontroll,  kockázat mindkét oldalon,  ellátási, igazodási kényszer, (köz)etalon hiánya.

A piac kudarcai:  externalitás,  morális veszély: egyéni, szolgáltatói,  információs asszimetria,  kontraszelekció,  átláthatóság hiánya.

C/ Az intézményi gazdálkodás szabályai I. Általános elvárások 1. Az államháztartás működésével kapcsolatos követelmények  fiskális követelmény,  elosztási hatékonyság,  felhasználási, működési hatékonyság.

2. Pénzügyi kultúra  összetett célrendszer,  a rendszerszerűség (elemek, folyamat), igényesség,  társadalmi, politikai, gazdasági környezet, vezetés (irányító szerv, intézmény),  gazdálkodás (irányító szerv, intézmény),  oktatás,  kommunikáció.

II. A jelenlegi szabályozás és a javaslat, hatása 1. Szabályozás  Hiányos, átláthatatlanná vált, eljárási jellegű szabályok.  A működés + gazdálkodás teljes folyamata közvetlen és felhatalmazás.

 A téma jelentőségéhez méltó minőségű és irányultságú szabályozás kettős funkció: közfeladat-ellátás finanszírozható + államháztar- tás elvei érvényesülnek, szakmailag hatékony, a közfeladat-ellátás és a közfinanszírozás felelőssége, követelményei megjelennek, input  output, nem „királyi út”.

2. A közfeladatok követelmény- és feltételrendszere  Nincs a közfeladat-ellátás összességére összehangolt pénzügyi és ágazati (intézménytípusonkénti) követelmény- és feltételrendszer (piaci feltételek hiánya)  Az intézményi alapítás és működés szakmai, pénzügyi, gazdaságossági követelményei és feltételei.

 Az egyes közszolgáltatások javulása jogszabályban: rendszerszerűen, állam által felvállaltan, mennyiségi és minőségi elvárások, tartósan finanszírozhatók.

3. A költségvetési szerv fogalma, ismérvei  Hiányos, a sajátos ismérvek kifejezésére, a jogszabályi, az irányíthatósági és a szolgáltatói környezetnek nem megfelelő.  Jogi személy, meghatározott körű (közérdekű) közfeladat-ellátás, non-profit, irányítás/felügyelet, forrás, költségvetés, bejegyzés.

 Szervezeti célszerűség és szabályozás megalapozása az ismérvek elhatárolnak a vállalkozási, magánjogi konstrukcióktól. Teljesítményelv  vállalkozási forma, a gazdálkodási szabályozás az ismérvekhez és a jogálláshoz kapcsolódik, korrekt, felülvizsgált nyilvántartás.

4. Tevékenységi fajták  Alap- és vállalkozási tevékenység – nem kielégítő.  Markáns megkülönböztetés, ismérvek.  A sajátos követelmények alapján a pénzügyi szabályok (forrás, kalkuláció, ár) differenciáltak, az alapfunkciók védettek.

5. Költségvetési szervi típusok  Többszörös csoportosítás: az operatív pénzügyi működés.  Többszörös csoportosítás: szakmai feladat (altípusokkal), funkciók.

 Testreszabott a szabályozás a tevékenység, az irányítottság, a forrásstruktúra, a belső szervezeti struktúra szerint, és közvetlen jellegű, eligazító, felhatalmazó, hatékonyságorientált.

6. Az irányító/felügyeleti szervek  Hiányos, nem rendszerezett jogosultságok és kötelezettségek. Egyedi jogérvényesítés és számonkérés.  Funkciók leírása, kiegészítése: irányítás/felügyelet; feladat-, követelmény- és feltétel-meghatározás, finanszírozás, ellenőrzés és értékelés, nyilvánosság. Az irányítás és a felügyelet megkülönböztetése, pontosító leírás. Helytállási kötelezettség. A középirányító szerv.

 A rendszerműködtetés, a közérdek intézményi önállósággal arányosítása. A feladat-alapúság, az elszámoltathatóság és a felelősség erősítése (vezetés kiválasztása, adósságkezelés).

7. Közfeladat-ellátás köre, módja  Rendelkezés nincs a pénzügyi szabályozásokban.  Szervezeti célszerűség, rendszeres felülvizsgálat. A közfeladat felülvizsgálat és a szabályozás.

 A garantált, átlátható és finanszírozható közfeladat-ellátás támogatása feladatmegoldás (szervezet) adekvát, alapító okirat, SZMSZ szerinti működéshez folyamatos monitorozás, költségvetési tervezés, beszámolás megalapozása.

8. Költségvetési szerv jogi személyiségű szervezeti egysége  Nem önálló jogi személy. Külön tv.  Összetett intézmények: alapítói hatáskör, egység fennmarad.  Költségvetési szervek egységei fenntartható szakmai önállósága: összevont és összetett struktúrák működőképesek, egyszerűek legalizálódnak.

9. A működés alapkövetelményei: gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség  Kevésbé hangsúlyos a jogszabályi szint (vhr.) és a rendelkezésekben való lekövetés hiánya miatt.  Deklaráció és értelmezés.  A közforrások közcélú és intézményi önállóság melletti felhasználásának alapja a követelmények meghatározása. A szaktevékenységet is kifejező követelmények.

10. Bevételi struktúra  Vhr. szintjén technikailag rendezett, nyilvántartási jellegű.  Közgazdaságilag megalapozott gazdálkodási jogosítványok, kalkulációs előírások.  Értelmezhető és szabályozható forrásstruktúra: megalapozott, kiadásokkal összehangolt, átlátható tervezés, kalkuláció, rugalmas gazdálkodás, a halmozódás, forrásátrendezés követhető, kalkuláció megalapozott.

11. A költségvetési szervek vezetése  A vezetőhöz telepítve egyes kötelezettségek. Ágazati törvényekre utalt elvárások. A differenciált igényt nem elégíti ki, széles körű, de nem számon kért követelmények.  A vezető szakmai és gazdasági funkciója, követelmények intézménytípusonként differenciáltan. Funkció- és felelősségmegosztás (személyi, testület) és lehetősége.

 A vezető kiválasztása a különféle jellegű követelményekre építve intézmények összetettsége, szakmai és gazdasági önállósága melletti szakszerűségi garanciák, a tényleges hatáskör és felelősség megalapozása.

12. A költségvetés  Fiskális (nem üzemgazdasági) felépítésű, nagy adattömeg. Nem tartalmaz szervezési/megalapozó dokumentumokat. Szakmai-feladat kapcsolata nincs.  Jóváhagyás: kiemelt előirányzatok és háttérszabályozá- sok (rendszerbeli és eseti), feladat  költségokok  erőforrások egyeztetett (kölcsönös felelősség), mennyiségileg minimális adattartalmú, költségszintű, protokoll/teljesítményterv, feladatellátási megállapodás.

 A költségvetés alapvető szerepe, új minőség feladatszervezési, teljesítmény-kapcsolat, megalapozás, végrehajtható, számonkérhető, adósságképződés nélküli, a „megrendelés”, „megbízás” követelményeinek is megfelelő, irányító/finanszírozó által is felvállalt, garantált közszolgáltatás, a követelmények érvényesítésére, a felhasználás megszervezésére támaszkodva értékelhető, ellenőrizhető folyamat, teljesítmény, az éves fiskális keretek oldása.

13. Árszabályozás  Nem rendszerbe foglalt.  Költségtartalom differenciáltan.  Szabályozási szintek és szempontok, feladatok meghatározottak.

14. Az éves költségvetések végrehajtása  Az előirányzatok megváltoztatására (módosítás, átcsoportosítás) bonyolult, technikai jellegű szabályok.  Átjárás: differenciáltan korlátozott irányítói hatáskörök.  A tervezés erősítése és a működés támogatása a változtatás korlátozásával (feltételek ismertek), illetve rugalmasság. A szabályok támogatják a bérpolitikát és a felújítások szintentartását. Specialitások (jogállás, bevételi típusok).

15. Finanszírozási módszer  Esetleges, főleg időarányos.  Finanszírozási módszerek a tevékenység jellegéhez, adottságaihoz igazodóak.  Differenciált, feladatalapú finanszírozás általi garanciák, egyszerűség.

16. Beszámolás  Formális.  Szakmai és pénzügyi. Visszacsatolás, nyilvánosság.  Vezető és munkatársak érdekeltsége.

17. Maradvány  Bonyolult, fiskális követelmények. Kötelezettségvállalással nem terheltek elvonhatósága.  Feladatelmaradás utáni elvonás, kötelezettség- vállalással terhelt és nem terhelt megkülönböztetése. Különleges körülmények.  Szankcionált a megalapozatlan forráslekötés. Az ésszerű maradványképződés elismerése. A jogállási differenciáltság lekövetése, támogatása.

18. A közhatalmi és a közszolgáltató tevékenység jellege, a gazdálkodás  Nincs ilyen megkülönböztetés. Praktikusan számos elem differenciált, nem rendszerszerű.  A szabályozás széthúzása közhatalmi szerv: tevékenység és gazdálkodás szétválasztása közszolgáltató szerv, altípusokkal: tevékenység és gazdálkodás differenciált kapcsolata.

 A költségvetési szervtípusok gazdálkodásának eltérő, speciális elemei. A tevékenységet a jellegének és a forrásainak megfelelő szabályozási feltételek támogatják. Elemei:

tevékenységek, vezetés, irányítás/felügyelet, pénzügyi keret (források), protokoll, teljesítményterv, feladat-ellátási megállapodás, előirányzat-átcsoportosítás, létszám-előirányzat és gazdálkodás, teljesítményösztönzés, finanszírozás ütemezése, maradvány, kincstári hitel, állampapír, számvitel, könyvvizsgáló, „átsorolás”.

19. Létszámmal, személyi juttatással való gazdálkodás  Bértömeg-gazdálkodás, kivéve a központi közigazgatásban. Nem kellően ösztönző foglalkoztatási és illetményrendszerek.  Bértömeg-gazdálkodás kifejtése, differenciált szabályok.  Közhatalmi szerv: létszám-keret, a juttatások megalapozott tervezése. Közszolgáltató szerv: a foglalkoztatási, díjazási viszonyok a szolgáltatást, a teljesítményt támogatják.

20. Könyvvezetés  Módosított teljesítményszemléletű.  Vállalkozói típusoknál a ráfordítások és bevételek eredményszemléletű gyűjtése is, független könyvvizsgálat.  Feladatalapú tervezés és gazdálkodás, eredményszemlélet is. A könyvvizsgáló a korlátozott irányítói funkciókat kompenzálja.

21. A közfeladat-ellátás egyéb módjai, a közfeladat átadása költségvetési szerv és gazdálkodó szervezet között  Elvek, feltételek nélküli szervezet-alapítás, közforrás-felhasználás.  Az ismérvek, feltételek, eljárás részletes leírása. „Átalakulást” pótló előírások.  Szervezeti célszerűség, valós piaci kontroll. A „gazdálkodó” a valós előnyöket bizonyító területre koncentrálódik, irányító szervek támogatása, a döntéshozó felelőssége.

22. A közfeladat ellátás állami gazdálkodó által az ellátandó közfeladat közszolgáltatás, érvényesül a gazdasági verseny tisztasága és szabadsága, szolgáltatók köre nem korlátozott, információk biztosítottak, gazdaságosság, hatékonyság, átláthatóság, menedzser-vezetés,

verseny a költségvetési támogatásért, a költség- és feladatalapú tervezés szakmai háttere, teljesítmény értéke adott, ellátás biztosított, nincs állami kötelezettség szanálásra, közfinanszírozás szempontjából előnyös.

23. Gazdálkodó szervek alapítása korlátolt felelősség, többségi befolyás, tiltott továbbalakítás, törvényi szabályozás, engedélyezés, feltételek (szükségesség, gazdaságosság, tartalom), forrásarányok, felügyelő bizottság, könyvvizsgáló.

24. Hatások vizsgálata - pozitív  állam,  állampolgár,  költségvetési szerv,  költségvetési szerv vezetője/vezetése,  költségvetési szerv foglalkoztatottja,  szolgáltatást igénybevevő,  szállító.

25. A szakfeladat rend korszerűsítése  A cél tájékoztatás, folyamat-értékelés, a pénzügyi szabályozás, tervezés, finanszírozás, és gazdálkodás, a teljesítmény- értékelés megalapozása.

 Megállapítható-ismertethető-meghatározható: az állam és más finanszírozó  tevékenységek, egy-egy feladat (feladatcsoport)  ráfordítási jogcímek, feladatok forrásstruktúrája: az állam és a többi szereplő terhe, a kiadási (és támogatási) szükséglet és bevételi lehetőség  szakmai és fenntartási követelmények, feltételek, teljesítmények. Jellemző paraméterek pl. a feladatmutatók, kapacitás-, teljesítménymutatók, normák,

a feladat-ellátás  finanszírozás  mennyiségi, vagy minőségi paraméterek ellátás módosításával; vissza-, vagy továbblépéssel, jogszabály-módosítással, vagy a szervezeti keretek változtatásával, hatékonyságjavítással.