A hivatali korrupció visszaszorítása dr. Sántha György osztályvezető, PhD hallgató ÁSZ, Elvi-fejlesztési Osztály XVIII. Országos Jegyző – Közigazgatási Konferencia Keszthely 2010. szeptember 10.

I. A korrupció fogalmáról (1) Egyértelműen nem definiálható, bonyolult, összetett társadalmi jelenség. Határai kultúráról-kultúrára, korszakról-korszakra változnak, a fogalom is folyamatosan módosul. Normatív (kriminális) korrupció fogalom: hivatali visszaélés (225.§), vesztegetés (250.§) és a befolyással üzérkedés (256.§) törvényi tényállásai (Btk. XV. Fejezet, IV, VII-VIII. cím). Szociológiai értelemben: egyfajta „közrossz”, jogon túli jelentésének síkjai: nepotizmus, érdekkijárás, szürkegazdaság, paraszolvencia, rossz privatizációs gyakorlatok, a kapcsolati tőke. Közgazdaságtani megközelítésben: a korrupciós piacon a kereslet és kínálat találkozása, versenytorzító „szükséglet kielégítés”.

I. A korrupció fogalmáról (2) „A korrupció a közérdekre káros hatással bíró és a pártatlan döntéshozatal befolyásolásának olyan szélsőséges esete, mely aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a jogállamiságot, akadályozza és gátolja a gazdasági, társadalmi fejlődést, a stabilitást és a fenntartható fejlődést.” ET Miniszteri Bizottságának 1997/24. sz. határozata: „a korrupció elleni küzdelem 20 irányelve” „A korrupció privát előnyszerzés céljából tanúsított, előzetesen definiált jogi vagy etikai szabályokba ütköző olyan magatartás, melynek során személy vagy személyek: a rájuk ruházott közhatalommal élnek vissza, avagy a közintézmények működésével kapcsolatos rendellenességeket okoznak, vagy közpénzek felhasználásával kapcsolatosan tanúsítanak olyan magatartást, hogy ezáltal társadalmilag és/vagy jogilag tiltott kedvezmények keletkeznek.” Antikorrupciós Koordinációs Testület – Korrupció Elleni Stratégia, 2008

I. A korrupció fogalmáról (3) Magyar társadalom „K” =lehetséges korrupciós helyzetek Elméleti modell: lehetséges korrupciós helyzetek az egyes társadalmi alrendszerek találkozásánál Gazdaság Politikum Közszféra Más szféra

I. A korrupció fogalmáról (4) Hivatali korrupció Tünetek (ld.: MKI 2007-es HÖNK korrupciós tanulmány): A magyar köztisztviselő kb. havonta találkozik a korrupcióval (u.a.: nincs jkv.), Formái: ajándékok, „barter” (orvos, autó, egyetem), „egymás javára ügyintézés”; Okok: A társadalmi szereplők felkészületlensége (tájékozottsági, értékrendbeli problémák), A folyamatok átláthatatlansága (bürokrácia, felelősök tisztázatlansága), A közszférában foglalkoztatottak kellő anyagi megbecsültségének hiánya, A szabályozó rendszerek tökéletlensége (pl. túlzott diszkrecionális jogkörök), Nem jól működő ellenőrzési rendszerek, A korrupció kifizetődő volta (a lebukás alacsony esélye);

I. A korrupció fogalmáról (5) Politikai korrupció Tünetek és okok egyszerre: A pártok finanszírozása ( működés), Politikai kampányok finanszírozása (programok), A képviselők díjazásának egyes visszáságai, Képviselői mentelmi jogokkal való visszaélés, Lobbizás nem megengedett formái;

I. A korrupció fogalmáról (6) Gazdasági korrupció Ernst & Young 2006. évi kutatás: Magyarországon a vállalatok 20%-a rendelkezet korrupcióellenes belső szabályozással (szemben a nyugat-európai 70%-kal). Pricewaterhouse Coopers „Globális Gazdasági Bűnözés” felmérés (2007, 2009): 2007-ben a hazai vállalatok közel kétharmada (62%-a) vált súlyos gazdasági bűncselekmény áldozatává. A leggyakoribb visszaélésfajták: a lopás és hűtlen kezelés (a vállalatok 48%-ánál), a szellemi tulajdonnal kapcsolatos bűncselekmények (26%), illetve a korrupció és megvesztegetés (17%).

II. A korrupció elleni küzdelem gyökerei (1) USA, Watergate-ügy: törvény a külföldön történő korrupciós gyakorlatról (1977, Foreign Corrupt Practices Act); büntetendővé nyilvánította az üzleti tranzakciók sikere érdekében a külföldi állam gazdasági ügyekben döntéshozatalra illetékes köztisztviselőjének a megvesztegetését. A Transparency International (TI) megalapítása 1993-ban. A korrupció nemzetközi kereskedelemben játszott szerepének visszaszorítása: OAS, 1996, ill. OECD 1997-es korrupció elleni egyezménye, ld.: 2000. évi XXXVII. tv. Az EU-tagállamok tisztviselőit érintő korrupció elleni küzdelemről szóló egyezmény 1997-ben, ld.: 2005. évi CXV. tv. Európa Tanács korrupcióról szóló Polgári Jogi és Büntetőjogi Egyezményei 1999-ben, ld.: 2002. évi XLIX. tv. és 2004. évi L. tv. Az ENSZ Korrupció Elleni Egyezménye 2003-ban, Meridában, ld. 2005. évi CXXXIV. tv., illetve Nemzetközi Korrupcióellenes Akadémia 2010-ben (IACA).

III. A magyarországi korrupcióról (1) A korrupciós szint megítéléséhez több módszer alkalmazható: A hatóságok tudomására jutott korrupciós ügyek vizsgálata (igazságügyi statisztika): ERÜBS: az elmúlt tíz év átlagában a Btk.-ban szankcionált korrupciós bűncselekmények évenkénti száma kb. 700; valamivel több, mint az évenként regisztrált összes bűncselekmény egy ezreléke. A válaszadásra kijelöltek véleményének megkérdezése (percepciók mérése): Transparency International, Freedom House, Gallup Intézet, stb.; A válaszadásra kijelöltek esetleges konkrét ügyekre vonatkozó beszámolóinak vizsgálata mélyinterjúk során (tapasztalatok mérése); Sajtóelemzések, korrupciós szakirodalom feldolgozása (pl. „K” Monitor).

III. A magyarországi korrupcióról (2) Transparency International: 1995. óta korrupciós percepciós index (CPI). Az elmúlt tíz évben 4,9 és 5,5 határ-értékek közötti pontszámok arra utaltak, hogy Magyarország korrupciós megítélése jelentősen nem változott. 2007-ben Magyarország 5,3 pontos érték: 180 ország között a 39. hely. A keleti blokkból csak Észtország és Szlovénia előzött meg. Jelentősen elmarad a nyugat-európai országok átlagától (7-9 pont), amely jelzi, hogy a korrupció továbbra is komoly, kezelendő probléma Magyarországon. 2009-ben 5,1 pont: 180 ország között a 46. hely. A versengő kelet-európai országok jelentős javulást mutattak (pl. Lengyelország, Csehország, Szlovákia és Horvátország).

III. A magyarországi korrupcióról (3) A korrupció érzékelése, mérési módszerek és problémák: A mérést végzőknek egzakt korrupció-fogalommal kellene dolgozniuk (eltérő fogalomhasználat). Rejtett társadalmi jelenség, az érintettek érdekei azt kívánják, hogy a korrupciós ügyletek titokban maradjanak (erős látencia). Mennél kiterjedtebb kutatások folynak, annál több ügy kerül felszínre, mely által az ország megítélése akár jelentősen is romolhat. Ez elbizonytalaníthatja a döntéshozókat (a korrupció elleni küzdelem paradoxonja). Esetenként jelentős lehet a válaszadók torzítása is: a megkérdezettek saját környezetükben alacsony korrupciós fertőzöttségről számolnak be. A médiák olyan ügyeket is korrupcióként állít be, amelyek eredetileg nem tartoznak ebbe a fogalmi körbe (a korrupció „démonizálása”).

III. A magyarországi korrupcióról (4)

III. A magyarországi korrupcióról (5)

III. A magyarországi korrupcióról (6)

III. A magyarországi korrupcióról (7)

III. A magyarországi korrupcióról (8)

III. A magyarországi korrupcióról (9)

III. A magyarországi korrupcióról (10)

IV. Antikorrupciós kihívások Külső nyomás Transparency Working Group – TWG, EU (ld. Románia és Bulgária esete), OECD ajánlások, az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának (GRECO) ajánlásai, Fokozódó ENSZ együttműködés, Egyéb nemzetközi szervezetek (TI, Gallup, stb.), Fokozódó verseny (SK, CZ, HR, PL, RO, BG, stb.); Belső nyomás Politikai pártok, médiák (ld.: oknyomozó újságírás), Civil szervezetek, egyéb társadalmi szereplők;

V. A korrupcióval szembeni fellépésről (1) EU országjelentései (1999 - 2003): rendre kitért a tagjelölt államok korrupciós jellemzőire. A 10-ek között hazánkat a középmezőnybe sorolták, ahol a korrupció „folyamatos probléma és aggasztó jelenség,” ellentétben azokkal az országokkal, amelyekben a korrupció „komoly aggodalomra okot adó” jelenség. A korrupcióellenes kormányzati elképzelések programszerűen az EU integrációs folyamattal egyidejűleg jelentek meg – első alkalommal a korrupcióval szembeni kormányzati stratégiáról szóló 1023/2001. (III. 14.) Korm. határozatban.

V. A korrupcióval szembeni fellépésről (2) A 2002-es országgyűlési választásokat követően a Miniszterelnöki Hivatalon belül – politikai államtitkár irányítása alatt – önálló szervezeti keretek között jelentek meg a korrupcióellenes feladatok. 1011/2004. (II. 26.) Korm. határozat a Tanácsadó Testület a Korrupciómentes Közéletért (TTKK) felállításáról. 1037/2007. (VI. 18.) Korm. határozat a korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos feladatokról – az Antikorrupciós Koordinációs Testület felállítása (AKT). Új Rend Program (1074/2007. (X. 1.) Korm. határozat) Közérdekvédelmi Hivatal felállításának kezdeményezése (2009. tavasz, ősz, tél…) Dr. Sólyom László köztársasági elnök: „Szárny és teher” (2010)

V. A korrupcióval szembeni fellépésről (3) A korrupció elleni küzdelem fejlődéstana/„életciklusa”: 1. szakasz: A korrupciós problémák figyelmen kívül hagyása / tagadása 2. szakasz: Tudatosulás / „figyelemfelhívás”: külső tényezők folytán belső események hatására 3. szakasz: Keményvonalas megközelítés: (büntető) törvényalkotás, jogalkotás elfojtás: kivizsgálás / büntetés 4. szakasz: A kizárólagosan alkalmazott elfojtás korlátainak felismerése 5. szakasz: Megelőzés, integritás-központú megközelítésben: „kemény” ellenőrző intézkedések (belső ellenőrzések, biztonsági intézkedések, stb.) „puha” ellenőrző intézkedések (kultúra, vezetők hozzáállása) 6. szakasz: Kiegyensúlyozott megközelítés: a megelőzés / elfojtás kiegyensúlyozott aránya

Stratégiaválasztás V. A korrupcióval szembeni fellépésről (4) A korrupcióba belenyugodni A korrupcióval szembeszállni Kampányszerű korrupció elleni fellépés Folyamatos korrupció elleni küzdelem Stratégiaválasztás Tüneti kezelés Átfogó terápia Jogszabály-központú megközelítés Integritás-központú megközelítés Totális stratégia Koncentrált stratégia Kormányzati stratégia Nemzeti stratégia Értéksemlegesség Értékválasztás Túlzott eredmény-központúság Jogállamiság

V. A korrupcióval szembeni fellépésről (5) A fejlesztési támogatások tiszta és átlátható felhasználása A korrupciós okok fokozatos felszámolása Korrupciós helyzetek megelőzése A korrupciós jelenségek kezelése Következetes jogalkalmazás Szabályozás-beli problémák kezelése Gondolkodás-beli problémák kezelése Ellenőrzésbeli problémák kezelése Átláthatósági problémák kezelése Jelzőrendszer fejlesztése Megindított eljárások feltételeinek megteremtése Szankció-rendszer tökéletesítése S9 Prioritások A párt- és kampányfinanszírozás átláthatóbbá tétele A közbeszerzési folyamatok átláthatóbbá tétele A korrupció visszaszorítása a hatósági engedélyezési eljárás során Átfogó célok Programok Specifikus célok S4P1. Jogalkotás nyilvánossága S4P2. Közvagyont érintő döntések nyilvánossága S4P3. Támogatások nyilvánossága S4P4 Pártfinanszírozás nyilvánossága S3P1. Ellenőrzési rendszerek antikorrupciós szempontú felmérése S3P2. Ellenőrzések ütemezésének (ellenőrzési tervek) összehangolása S5P1. Felvilágosítás S5P2. Képzések S5P3. Példamutatás, integritás követelményeinek érvényesítése S1P1. Szabályozás hiányából adódó problémák kezelése S1P2. Túlszabályozással összefüggő korrupciót kiváltó tényezők kezelése S1P3. Hibás szabályozással összefüggő korrupciós tényezők kezelése Anyagi kiszol-gáltatottság csökkentése S6P1. A bérek értékkövetésének bevezetése a közszférában S6P2. Felelősség és kockázatok arányában differenciált bérezés S8P1. Nyomozó szervek megerősítése S8P2. Kiemelt korrupciós nyomozó szerv lehetőségének megvizsgálása S8P3. Eljáró szervek együttműködésének fejlesztése S8P4. Etikai normasértések eljárási következményeinek meghatározása S1 S3 S4 S5 S2 Á1 Á2 S6 S7 S8 Pr1 Pr2 Pr3 Pr4 Kockázat- elemezés S9 Stratégiai célok S7P1. Önkéntes bejelentés feltételeinek megteremtése, a bejelentők védelme S7P2. Feladataikat jogszabály alapján végző szervek megerősítése S7P3. Mérési módszerek fejlesztése S7P4. Statisztikai, illetve egyéb nyilvántartó rendszerek fejlesztése S7P5. Tematikus kutatások S2P1. Kockázatelemzési módszerek kidolgozása, e metódusok gyakorlati bevezetése és terjesztése S2P2. Korrupciós szempontból kritikus pontok azonosítása (kockázati térképek), rendszeres kockázatelemzés S4P5. Hatósági engedélyezési eljárások nyilvános. S4P6. Közfeladatot ellátók elszámoltathatósága S4P7. Közpénzügyi ellenőrzések nyilvánossága S4P8 Bírósági határozatok nyilvánossága S9P1. Komplex szankciórendszer alkalmazása S9P2. Etikai normasértések szankcióbeli következményeinek meghatározása S9P2. Komplex szankció-alkalmazók kapacitásainak megerősítése

VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (1) Kockázatos tevékenységterületek Intézményi kockázatterületek Személyeket érintő kockázatok Pénzbeszedés Tökéletlen könyvelési, belső kontroll rendszerek Tevékenység-összeütközések, összeférhetetlenség Szerződéskötés Új szervezet Szervezeten belüli kulcspozíció Kifizetés Független szervezetek Alacsony jövedelem Juttatás, engedélyezés Bürokrácia Alacsony képzettségi, szakmai kompetenciák Vizsgálat, intézkedés foganatosítása Kiszolgáltatottság Rossz karrier kilátások Állami információk Az üzleti és a közszféra határán történő működés Alacsony státusz, megbecsültség hiánya Állami pénz Tökéletlen szabályozás Alacsony etikai színvonal Állami javak Tisztázatlan, irreális célok, teljesítmény-indikátorok Személyes takargatni valók (titkok) Pazarló életstílus, adósságok, függőség Személyes (családi) biztonságot érő fenyegetések

VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (2) Cím: „Korrupciós kockázatok feltérképezése – integritás alapú közigazgatási kultúra terjesztése” Projektfelelős: ÁSZ módszertani főtitkárhelyettes Futamidő: 2009. 12.01.-2011.10.31. (23 hónap) Költségvetés: 286,54 millió Ft (100% vissza n. t.) Célcsoport: Közvetlen: 13.500 költségvetési szerv ebből 4.200 releváns mérési szempontból Közvetett: igazgatási szervek állománya, intézmény- vezetők, ellenőrzési szakemberek, szakmai és laikus közvélemény

VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (3) Tervezett ÁSZ-projekt: „Korrupciós kockázatok feltérképezése” Projektütem Mérföldkő A mérföldkő tartalma 1. ütem Előkészítés Holland szakértőktől megismert kockázatelemzési módszerek „konfigurálása”, adatlapok, elektronikus űrlapok és munkafelületek elkészítése, adatgyűjtésben közreműködők felkészítése; 2. ütem Adatfelvétel Alapvetően önértékelés formájában, jelszavasan védett webes felületen kitöltött űrlapok rendszerbe töltése, helyszíni interjúk. 3. ütem Adatfeldolgozás Adatok összegzése, tisztítása, tudományos igényű kutató-elemző munka, publikálható/nyilvánosságra hozható formák kidolgozása („korrupciós kockázati térkép”); 4. ütem Publikáció Sajtótájékoztatók, fórumok és konferenciák szervezése, az elkészült „korrupciós kockázati térkép” hozzáférésének biztosítása 5. ütem Módszertan-készítés A felmérés tapasztalatainak módszertani leképezése, magyar viszonyokra specializált módszertani/képzési anyag elkészítése; 6. ütem Képzés Az elkészült módszertan felhasználásával specializált tananyag előállítása, trénerképzés, képzési programok megszervezése; 7. ütem Változtatási javaslat A projekt során szerzett tapasztalatok összegzése, kodifikált formában is megfogalmazott javaslattétel (szabályozás).

Köszönjük a figyelmet! integritasprojekt@asz.hu