FÁBÓL VASKARIKA Egy EU-s esélyegyenlőségi irányelv magyarországi átvételének a története Vajda Róza 2010 Április RECON-ELTE

Vázlat •A RECON kutatásról •Relevancia •Adatgyűjtési nehézségek—hozzáférés és hiány •Adatelemzés I-II. –Dokumentumok – a folyamat váza –Interjúk – a mögöttes történet •Adatelemzés III.: WP4 indikátorok –Részvétel –Nyilvánosság –Méltányosság •Következtetések

A RECON kutatásról •Cél: az európai demokrácia, az EU mint demokratikus politikai közösség értékelése, újraalkotása •Probléma: demokratikus deficit (szervezeti forma és demokráciaelmélet közti hézag) •Szempontok: elvi és működésbeli követelmények •Eszköz: modellek felállítása, ezek empirikus igazolása, finomítása •Az EU 3 modellje (Eriksen – Fossum): - nemzetállamok közössége: szerződéses rend delegált ellenőrző funkciókkal - föderális, multinacionális demokrácia: szuper-állam közös identitással - kozmopolita unió: transznacionális civil társadalom és kormányzat

RECON alprojekt (WP4) •Cél: a „gender demokrácia” feltérképezése (Ausztria, Görögország, Lengyelország, Litvánia, Magyarország, Spanyolország és Horvátország ) •Definíció: „deliberatív demokrácia”, „lényegi képviselet” gender- aspektusból •Probléma: EU korlátozott hatékonysága a gender-viszonyok átalakításában („két tűfok elmélet”) – demokratikus deficittel összefügg? •Módszer: a döntéshozatali folyamat elemzése, értékelése egyetlen EU-s irányelv (2004/113/EK) implementációján keresztül •Előzmények: EU-s intézményrendszer szintjén lezajlott (összehasonlító) kutatás (Galligan és Clavero, 2009) •Következő lépés: a kutatási eredmények visszacsatolása az elméletbe (ld. EU-integráció 3 modellje)

Az „Áruk és Szolgáltatások” Irányelv (2004/113/EK) története Füstbe ment terv: •2000: Bizottsági tervezet: EB irányelv a foglalkoztatáson kívül (EU- szerződés, 13. cikk)—Tanács elfogadta •2002: EWL árnyékdirektíva (új területek: döntéshozás, adózás, munka-magánélet, TB és nem foglalkoztatási biztosítás, oktatás, erőszak, egészség, média)—Esélyegyenlőségi Tanácsadó Bizottság támogatta •Bizottság nem-hivatalos tervezete jóval szűkebb (oktatás, adózás, hirdetés, média) - Biztosító szakma, média, néhány tagállam és bizottsági tag ellenállása - EWL és más nőképviseletek: kompromisszumért (biztosítási díjak és juttatások, adózás, oktatás, hirdetés, média) - EP képviselők (FEMM): szolidaritási nyilatkozat •Bizottság végső tervezetében: csak áruk és szolgáltatások, 6 (+2) év átmenet, 13. cikk alapján (EP csak véleményez)

Irányelv története II. •2004: EP (FEMM) módosító indítványok (rövidebb átmeneti idő, ellenőrzés erősítése, kivétel eltörlése /egyik nemnek nyújtott szolgáltatások/)—Tanács nem fogadta el •Tanács: vita egyetlen tárgya: nemi hovatartozás figyelembevétele a biztosításmatematikában: Diszkriminatív? Következmények? •2004: Tanács és Bizottság politikai kompromisszuma: megengedi a tagállamoknak, ha objektívan igazolható  kiüresedett irányelv

Az EU-s döntéshozatal demokratikus jellegéről Fő következtetések: •intézmény/szereplő (és szakasz) befolyása az átláthatóságra, elszámoltathatóságra (EP /+/— Bizottság /+-/—Tanács /-/) •procedurális szabályok kritikus szerepe a női érdekek képviseletében: közös döntés vs. konzultáció (EP bevonásával vagy nélküle) •női érdekképviselet bevonása, koalíciók: ügy jellegétől függ (pozitívan hat a dem.ra) •vélemények polarizáltsága (negatívan hat a dem.ra)

Hazai relevancia •Irányelvet sikeresen átvettük: egy hónappal a határidő előtt fogadta el a parlament a szükséges törvénymódosítást •Észrevétlen folyamat: érdemi vita, dokumentumok, publicitás nélkül  érdektelenség? követhetetlen folyamat?  Irreleváns probléma, inadekvát módszer? Paradox tanulságok (az implementációs folyamat és a kutatás körülményei): •demokratikus deficit •a nemi alapú diszkrimináció megítélése •EU-val kapcsolatos attitűdök

Kontextus: nők és nőpolitika a rendszerváltás óta Nemek közötti egyenlőtlenségek – el nem ismert probléma A nők az átlagosnál elégedetlenebbek a rendszerváltással (Szubjektív értékelés) •abszolút nyertesek: nincsenek •relatív nyertesek: akkori pályakezdők, diplomások, fővárosiak (20-25%-ban pozitív) •abszolút (és relatív) vesztesek: nők, akkori késő- huszonévesek, középkorúak, nyugdíjasok, É- Magyarországon élők (vesztesek aránya: 54-68%)

A rendszerváltás mérlege: nyertesek és vesztesek

Érdekvédelem és –képviselet •2003 évi CXXV. EB és EE törvény •EE Főosztály •EB Hatóság •MANÉSZ, kormányzati-civil kooperáció (Nőtanács, EE Ütemterv) •EU-projektek, bővülő repertoár (erőszak, munka-magánélet, nők a döntéshozatalba) •DE: diszkrimináció, szegregáció, „üvegplafon”

Nők a döntéshozatalban

Nemek közötti egyenlőség és demokrácia – Problémák •nők a rendszerváltásról: negatív vélemény •nők a politikában: alacsony részvétel •női érdekképviselet: hektikus •(de jure – de facto egyenlőség közti hézag)  a nemek egyenlősége nem tartozik bele a demokrácia fogalmába  demokratikus deficit: normák és intézmények szintjén (Fogalom és eljárások egyszerre: extra nehézség)

Adatgyűjtési nehézségek: 1) hozzáférés és 2) hiány 1)Az adatok nyilvánosságának gátjai „Ez egy állami feladat, a mikéntje nem tartozik a nyilvánosságra” (IRM Jogharmonizációs Osztály vezetője) - ellentmondásos szabályozás: döntés- előkészítés nem nyilvános—vitatható jogi alapok: Államtitok törvény (1995. LXV.), minisztériumok/osztályok saját jogköre vs. információs szabadság, közérdekű adatok nyilvánossága (  gyakori feljelentések az IRM ellen) - idő: változások a felelős személyek körében

Nyilvánosság gátjai II LXV. Államtitok törvény, Államtitokköri jegyzék 13. „A Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testületek üléseire készült belső használatú, valamint a döntéselőkészítő adatok, továbbá a Kormány és e testületek működése során keletkező azon adatok, amelyek az államtitokköri jegyzék valamely pontja alá tartoznak.” LXIII. törv. a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról 2.§ (4) „közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől.” Alkotmány 61. § (1) „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”

Adatgyűjtési nehézségek II. 2) Érdemi dokumentáció hiányosságai Nem volt társadalmi vita •már nem írja elő a törvény, csak a véleményeztetést (nőszervezetekkel pláne nincs konzultáció) •+ érdektelenség (kivéve a biztosítókat) Nem volt érdemi tárcaközi egyeztetés •aktatologatással telt el az idő: melyik minisztérium koordinálja az implementációt? •+ Esélyegyenlőségi Főosztály eszköztelensége (csak formálisan vonták be)

Titkosság és bizalmaskodás •Szűkszavú dokumentumok, beszédes hiányok és interjúalanyok •Homályos, antidemokratikus szabályok + ezek önkényes értelmezése, alkalmazása  Módszertani következmények, tartalmi következtetések előrevetítése - Paternalizmus, dokumentumok bizonytalan státusza (ld. „állami feladat”)  transzparencia, számonkérhetőség problémája - lojalitás, szervilizmus (bizalmatlanság, szorongás, paranoia)  az információ megtagadása - konfidenskedés  az információ kiszivárogtatása  ellentmondás a „hivatalos” és a „nem hivatalos” attitűdök között

Adatforrások I. Dokumentum-típusok: •hivatalos (nemzeti) állásfoglalás az irányelvről •parlamenti bizottsági ülések jegyzőkönyve •törvénymódosítások szövege •transzpozíciós tábla •IRM összefoglaló •szakmai publikációk biztosítóknak •emlékeztetők, sajtócikkek

Adatforrások II. Interjúalanyok: •SZMM EE Főosztály, EU-s Osztály •IRM: EU-s Jogi Főoszt., Jogharmonizációs Osztály •PM: Nemzetközi Kapcsolatok Főoszt., Eu-i Ügyek Osztálya •PM: Pénzügyi Szolg. Főoszt., Biztosítási Szabályozási Oszt. •PSZÁF: Szabályozási Főosztály •PSZÁF: Közgazdasági, kockázatértékelési és Szabályozási Ig. •MABISZ •EBH •MANÉSZ, civilek, szakértők

A 2004/113/EK irányelv tartalma •„Ezen irányelv célja az árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés, valamint azok értékesítése, illetve nyújtása tekintetében megnyilvánuló, a nemi hovatartozáson alapuló megkülönböztetés elleni küzdelem keretrendszerének kialakítása a nők és férfiak közötti egyenlő bánásmód elvének tagállamok-beli végrehajtása érdekében.” (I.1) •„Az irányelv csak a magán-, önkéntes és a munkáltatói viszonytól független biztosításra és a nyugdíjakra vonatkozik.” (Indoklás 14. pontja) •Ellenőrzés: nyilvánosságra hozatal, 5 évenkénti jelentés

Adatelemzés I.—Dokumentumok Az implementációs folyamat váza: •2007 őszén (határidő: dec. 21.), más, a pénzügyi és biztosítási rendszerek ellenőrzésére von. irányelvekkel együtt (2005/68/EK, 2005/60/EK, 2006/70/EK) •menetét kormányrendelet (1123/2006. dec. 15) szabályozza, IRM koordinálja, PM volt az előadó •„salátatörvény”: egyeztetések tömkelege •átvétel: automatikus, minimális feltételek szerint  meghatározó: biztosítási gyakorlathoz kötődő technikai szempontok vs. nemek egyenlősége

Végrehajtás Érintett törvényhelyek: –2007. CXXXVII. törv. a pénzügyi szolgáltatásokat érintő egyes törvények jogharmonizációs célú módosításáról –2003. LX. törv. a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről –2003. CXXV EB és EE. törv. 30/A. § (1), (2) –2007. CXXXV. PSZÁF törv. –2007. CXVII. törv. a foglalkoztatói nyugdíjról –1993. XCVI. törv. az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról Érintett intézmények: –biztosítók –magyarországi székhelyű részvénytársaságok –PSZÁF

A CXXV. EB és EE törv. módosítása „30/A. § (1) A biztosítási szolgáltatások és a biztosítási elven alapuló szolgáltatások esetében a nemi hovatartozáson alapuló megkülönböztetés nem sérti az egyenlő bánásmód követelményét, ha a) a díj és a szolgáltatás kockázatarányos mértéke meghatározott, kockázati tényezőkön alapuló csoportok létrehozásával jár, és b) a releváns és pontos biztosításmatematikai és statisztikai adatok alapján a díj számításában és a szolgáltatás nyújtásában a nemi hovatartozás tényezője a kockázatelemzésben meghatározó. (2) A terhességgel és az anyasággal kapcsolatos költségekre tekintettel tett különbségtétel az (1) bekezdés szerinti esetben is sérti az egyenlő bánásmód követelményét.” (Érvényesség: (1) 2007 dec. 21-től; (2) 2008 dec. 21-től)

Hangsúlyok Nemzeti állásfoglalás: Az irányelv érvényesülését az EB és EE törv. biztosítja, ezért átültetése csak az opt-out cikkel kapcsolatban igényel jogalkotást  nem esélyegyenlőségi, hanem technikai kérdés “A nemi diszkriminációval kapcsolatos irányelv által lehetővé tett opciós lehetőség bekerült a magyar jogrendszerbe. Ennek alapján – hasonlóan az EU legtöbb országához – a magyar biztosítók továbbra is használhatják a nemi hovatartozást díjalakító tényezőként, amennyiben ezt megalapozó statisztikákkal rendelkeznek, és ezeket nyilvánosságra hozzák.” (Magyar Biztosítók Évkönyve 2008, MABISZ, 9.o.)

Adatelemzés II.— Interjúk A mögöttes történet: •felelősség-megállapítás kérdésével ment el az idő (PM, SZMM, IRM)  érdemi vitára alig volt lehetőség •Biztosítási szakma nyomására: cél az opt-out cikk (5.) érvényesítése (kivétel lehetősége)  a végeredmény a biztosítók érdekeit tükrözi •határidő-engedmény kérdése: IRM, SZMM/EE és EBH vs. biztosítók  kompromisszum: 1év •Terhességi-anyasági tilalom érvényesítése  „Frappáns megoldás”: kizárás intézménye „Az esélyegyenlőség erőltetése fordítva is elsülhet: nem kell olyan harciasan védeni az egyenjogúságot, mert hátrányokozáshoz vezethet.” (PM Biztosítási Szabályozási Oszt. vez.)

Adatelemzés III.: WP4 indikátorok Indikátorok: a gender demokrácia normatív fogalmából a) Részvétel / politikai egyenlőség b) Nyilvánosság / átláthatóság c) Megindokoltság / méltányosság

a) Részvétel / politikai egyenlőség •NGO-k nem is tudtak róla •Nemek egyenlőségének felelős osztályát csak formálisan vonták be, a folyamat elején •EBH-képviselő mondott véleményt a parlamenti bizottságban, a döntés előtt – „tévedés” •A nemek egyenlőségének ügyét hanyagolták „A megkülönböztetés nem hozható összefüggésbe az esélyegyenlőség kérdéskörével” (IRM) “Ennek semmi köze a diszkriminációhoz” (PM, MABISZ)

b) Nyilvánosság / átláthatóság •Hivatalos testületek: titkosság •MABISZ-kiadvány: az irányelv jelentősége •Sajtó: egyetlen szakmai cikk

c) Méltányosság / megindokoltság “Tehát akkor ez a bármifajta különbségtételi lehetőség nem fogja azt jelenteni, hogy megint a nőket hátrány éri? – Nem jelenti azt. – Jó.” (Parlamenti bizottsági ülés) (egyetlen parl. bizottsági jegyzőkönyv + interjúk) •A biztosítási szektor és technikai kérdések túlsúlya •EBH-képviselő hozzászólását lehurrogta a PM- szakértő

Következtetések I. A nemek közti egyenlőséghez nem tett hozzá, sőt visszalépés—de sokat elárul a (gender) demokráciáról, a diszkrimináció megítéléséről, az EU- attitűdökről: „Ennek semmi köze a diszkriminációhoz”: •biztosítási gyakorlatok (megkülönböztetés: objektív alapú) “…objektív alapú, és nem diszkriminatív a különbségtétel. Mégis erre a területre is rá akarták erőltetni a szabályt.” (PM, Biztosítási Szabályozási Főosztály vez.) •implementáció folyamata „…hölgyek között zajlott az egész, sokkal nagyobb ellenzői voltak, mint a férfiak.” (PM, Biztosítási Szabályozási Osztály vez.) •közvélemény, EU-percepció „ügyfeleink, úgy látszik, fejlettebben gondolkodnak, mint a jogalkotók: tudják, hogy szükséges a különbségtétel és nem jelent diszkriminációt.” (MABISZ ig.)

Következtetések II.  tét nélküli: már EU-szinten eldőlt  EB EE törv. véd, irányelvnek nincs köze az anti- diszkriminációhoz (hivatalos állásfoglalás)  kifordított jelentőség  felülről erőltetett norma – ügyes magyar megoldás  rövidzárlatos érvelés: probléma delegitimálása  számszerű képviselet: semmitmondó – nők és férfiak együtt a külső befolyással szemben: „mi jobban tudjuk, mint az eurokraták”

ITT A VÉGE