Az út elején Egy kistérség-fejlesztést támogató empirikus kutatás a TÁMOP ben Kovács Katalin MTA Regionális Kutatások Központja

I. A kistérségekről

Mire jó a kistérség Országos Területfejlesztési Koncepció (2005) –A fejlesztés térségi szinergiáját biztosító (téregység), az integrált fejlesztés (programozás) színtere –A racionális, együttműködésen alapuló közszolgáltatás-szervezés színtere –A települési érdekek térségi koordinációjának és közvetítésének színtere A területi tervezés, programozás és program-megvalósítás központilag kedvezményezett alapegysége –NFÜ+ÚMVP+ÖM „karok” (koordinátorok) –Tervezés / programozás (ÚMFT + ÚMVP – III-IV.) –Koordinált fejlesztés (LHH kistérségek komplex támogatása)

Az út legelején: közoktatás-szervezés megjelenése A „komplex” kistérségek kialakításának gondolata a közigazgatási reformkészülődés részét képezte 2001-től (BM, ÖTM kezdeményezés) Kötelező helyett, kvázi szabadon választott gyakorlat, ám erős PM befolyással a kezdetektől mindvégig –Bár a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés és a minőség javítását ígérte, csak hatékonysági mutatókban gondolkodott –2006-ig főleg költségvetési törvények szabták meg a lehetőségeit és korlátait (és azóta is) A szakmai oldal másodlagossága valamennyi ágazatra, így a közoktatásra is érvényes (ÁSZ jelentés, 2008.) –A szerkezeti változtatásokba hatástanulmányok nélkül vágott bele –A humán erőforrások hiánya jellemzi ma is a TKT-t –Nem, vagy alig fogalmazott meg szakmai kritériumokat, s ha mégis, azok érvényesítésére nem volt eszköze

Kistérségi közoktatás-szervezés tól szakmapolitikai döntések megjelenése, de továbbra is csak az intézményi struktúra kérdéseire korlátozódva –A közoktatási tv. módosítása – az általános iskola új definíciója (legalább 15 fős osztálylétszámmal működő 7. és 8. osztály) –A normatív támogatások egyszerű automatizmusának megszüntetése Nyomaték: évi költségvetési törvény ÖNHIKI szabályozása, amely átveszi az intézmény-fenntartás TKT-s szabályait, sőt, szigorítja azokat. (A hatékonyság garanciája: az egyiskolás kistelepülések szinte mindegyike ÖNHIKI-re szorul) Következmény: a TKT a költséghatékonyságot célzó szervezeti változtatások, iskolabezárások és összevonások („újra körzetesítés”) legfőbb eszközévé vált. Kérdés: mi állt a döntéshozó eltökéltsége mögött?

A kiváltó tényezők: fenntarthatósági, eredményességi és méltányossági problémák a közoktatásban Demográfiai erózió, csökkenő gyermekszám, kihasználatlan kapacitások, dráguló működtetés Korszerűtlen infrastruktúra –huzamosan csökkenő arányú fejlesztésre fordítható összegek az oktatási kiadásokon belül: –1990=9,9%, 2003=5,5%, 2008=3,8% évi túlköltekezés, mind az államháztartás kiadásai, mind a GDP arányában A racionális és finanszírozható intézményi struktúra kialakításának egyre sürgetőbb (és indokolt) igénye

Illusztrációk I.

Oktatás költségek a GDP és az államháztartás kiadásainak %-ában ÉvÓvoda A GDP %-ában Alapfok A GDP %-ában Középfok A GDP %-ában Felsőfok a GDP %-ában Összes az ÁHT kiadásain ak %- ában Összesen a GDP %-ában ,742,381,470,819,565, ,772,131,310,968,565, ,692,641,0611,134, ,843,050,9912,305, ,711,67 1,040,979,45 4,82 Forrás: Oktatás-statisztikai évkönyv 2008/ oldal

Demográfiai erózió ÉvÓvodaIskolaÓvodás Iskolás / ,3%90,3%83,1%67,6% 2008/ ,2%93,1%99,7%91,8% Forrás: Oktatás-statisztikai évkönyv 2008/ oldal OECD becslés: 5-14 éves korosztályban 23%-os csökkenés között!

Eredményességi és méltányossági problémák Szűkebb értelemben: az iskolai teljesítmények alakulásában kimutathatóan működik a települési lejtő Az iskola eszköztelen a társadalmi esélykiegyenlítésben, nem képes csökkenteni a belépéskor meglévő hátrányokat Ezért nagymértékű a középiskolai lemorzsolódás és elfogadhatatlanul magas, 15% körüli a legfeljebb szakiskolát végzők aránya Tágabb értelemben: Az alap vagy alsó-középfokon végzettek elhelyezkedési esélyei nagyon rosszak Magyarországon (a gazdaság nem igazolja vissza a közoktatás módszereit) A közoktatás része egy ördögi körnek: „termeli” a képzetlenséget és elszenvedi annak következményeit Mindez –Különösen és együtt érvényes a társadalmi és térbeli perifériákon Ugyanakkor ez mind nem írható csupán a közoktatás számlájára

Illusztrációk II.

Képességeloszlás a települések jogállása szerint a 75. percentilisnél elért átlagok alapján A 2008-as országos kompetenciamérés eredményei Forrás: Országos kompetenciamérés Országos jelentés, OKM oldal

Az alacsonyan képzettek elhelyezkedési esélyei évesek közül foglalkoztatottak (%) Forrás: Education at a Glance 2009: OECD Indicators

II. A többcélú kistérségi társulások és a közoktatás-szervezés

TKT tevékenységi hangsúlyok a finanszírozási részarányok tükrében 2009 Közoktatás átlag : 40% RégióÁltalánosKözoktatás Szociális és gyermek- jóléti Mozgó- könyvtár Belső ellenőrzés Dél-Afföld 14%43%37%2%3% Dél-Dunántúl 10%56%23%8%3% É-Alföld 13%47%34%2%4% É-Magyarország 11%56%21%8%5% Közép-Dtúl 15%51%23%7%4% Közép-Magyar 20%35%38%2%5% Ny-Dtúl 14%51%17%14%5% Magyarország 13%51%26%7%4% Forrás: Saját szerkesztés az ÖM honlapjáról gyűjtött adatokból

A TKT konstrukció és finanszírozás 1. feltételekhez kötött, 2. preferenciák mentén megvalósított, 3. közvetett Feltételek: –tevékenységek (szakszolgáltatások, lazán meghatározott szolgáltatás- szervezés) –tanulólétszámok Preferenciák: –a kívánatos fenntartók kedvezményezése TKT fenntartás (20 és 29%-os fajlagos többlet támogatás az intézményfenntartó társuláshoz képest Ft/fő) Intézményfenntartó társulások ( Ft/fő és Ft/fő) –A kívánatos szervezeti formák kedvezményezése egységes iskola (mint amely képes (???) a hatékonysági, eredményességi és méltányossági problémák kezelésére. Ezt a évfolyamon tanulónként Ft jutalmazza.) Közvetett finanszírozás: a támogatások mintegy felének nem a TKT vagy munkaszervezete a felhasználója, csak közvetít a preferált kategóriák felé

Az empirikus kutatás fő kérdései Vajon a gyakorlat igazolta a „komplexitást”? (több közszolgáltatás együttes, egy földrajzi térben való megszervezését?) Vajon indokoltak azok a szerkezet-átalakítást célzó preferenciák, amelyek a finanszírozásban megnyilvánulnak? Kistérség és/vagy mikrotérség? (Melyik a megfelelő szint? Vagy nem kell köztük választani? ) Kell ez a szint a közoktatás-szervezésben? És a finanszírozásban? („Postás”) Mindenkinek ugyanaz kell és ugyanúgy? Milyen szakmai tartalmak jelentek meg a TKT- működtetésében? Nem túl nagy a társadalmi ár, amelyet a TKT-ért fizetni kell?

Illusztrációk III.

Változások az iskolafenntartók körében 2008/2004 (%) (Feladat-ellátási hely szintű elemzés) Forrás: KIRSTAT, összeállította: Bihari Zsuzsa – saját szerkesztés

Az iskolafenntartók arányában bekövetkezett változások Forrás: KIRSTAT adatok, a Bihari Zsuzsa által készített feldolgozás alapján szerkesztette Kovács Katalin

A kistelepülések különös érzékenysége: a kisközségi iskolák és óvodák számának csökkenése 2008/2004 (%) (Feladat-ellátási hely szintű elemzés) Forrás: KIRSTAT, összeállította: Bihari Zsuzsa – saját szerkesztés

A régiók eltérő érzékenysége: Az iskolai feladat-ellátási helyek megoszlása településméret szerint a régiókban (Feladat-ellátási hely szintű elemzés) Forrás: KIRSTAT, összeállította: Bihari Zsuzsa – saját szerkesztés

Különböző méretű iskolák a térben 2005 Forrás: TSTAR adatok, a térképet Koós Bálint készítette

Hipotézisek az „újra körzetesítés” hatásairól Kiindulópont: pozitív és negatív fejlemények egyaránt dokumentálhatók Feltételezett (tesztelendő) pozitív hatások mikrotérségi szinten korábbi vagy/és új együttműködések szervezeti megerősödése, olcsóbb fenntartás a tanári szelekció és a megnövekedett kínálat révén javuló oktatási szolgáltatások helyi (tagintézményi) és központi szolgáltatások jó kombinációi javuló együttműködés a települések között a szegregáció oldására erősödő fejlesztési potenciál (ROP támogatások) Feltételezett (tesztelendő) negatív hatások mikrotérségi szinten „Menekülést”, „normatíva-lenyúlást” vagy/és a szegregációval kapcsolatos „együttműködés-elkerülést” célzó együttműködések létrejötte Kapacitásproblémák felmerülése a központi iskolában (nagy osztályok), az oktatás minőségének romlása Az integráció előkészítésének elmaradása esetében konfliktusok a gyermekek között Kontraproduktív lépések (osztályok összevonása) Erősödő iskolai és települési mobilitás (elköltözések) és szegregáció

Hipotézisek az „újra körzetesítés” hatásairól Feltételezett (tesztelendő) pozitív hatások kistérségi szinten Szakszolgáltatások biztosítása intézményi szinten Szakmai szolgáltatások javulása Az oktatás eredményességének javulása az együttműködés, a közös finanszírozás révén (nyelvoktatás, sport, antiszegregációs lépések és programok, közös mérés-értékelés, stb.) A vertikális kapcsolatok erősödése (óvoda/alapfok/középfok) Szakmai együttműködések (újra) szerveződése (munkaközösségek, igazgatói kollégiumok, versenyek, rendezvények, stb.) A kistérségi fejlesztési kapacitások (programozás, pályázat-figyelés, írás, stb.) hasznosulása (közoktatási és kistérségi referensek) –HEFOP-os és TÁMOP-os pályázatok –ROP-os és más infra pályázatok Feltételezett (tesztelendő) negatív hatások kistérségi szinten Formális, a többlet normatíva megszerzésére irányuló „többcélú ernyő” az együttműködésre képtelen fenntartók fölött, amely hosszabb távon akadályozza a fenntartható mikrotérségi együttműködések és intézményfenntartás kialakulását Kistérségi szervezésű mamut- intézmények születése A szakszolgáltatások egy része továbbra is nehezen elérhető (pl. korai fejlesztés) A kistérségi központ aránytalan megerősödésre, túlzó érdekérvényesítése a többi település rovására

A TKT és kapcsolatrendszerének feltárása Belső szerveződések és kapcsolódások A közoktatás pozíciója a munkaszervezetben és a döntés- előkészítésben (referensek, bizottságok, stb.) A TKT „komplexitásának” kiaknázása (együttműködés a szociális és egészségügyi és gazdaságfejlesztési szférával) A szegregáció mélyülésének és terjedésének ellenében tett (közös) lépések Helyi, mikrotérségi és kistérségi szintű szakmai szerveződések és kapcsolatok (pl. egyházakkal, civilekkel) A kistérségi központ szakmai és fejlesztés szolgáltatásai a fenntartók számára („város és vidéke” kapcsolat) Szegregációs problémák és ami történt ellenükben (ha vannak) Külső szerveződések és kapcsolódások A közoktatás szereplőinek vertikális kapcsolatai a magasabb szintű (megyei, regionális, országos) szakmai vagy/és érdekvédelmi (civil) szervezetekkel A megyei szinten szervezett (vagy szervezetlen), szakszolgáltatások elérhetősége, kapcsolat a megyével, mint fenntartóval (ha van) A regionális oktatás-fejlesztési elképzelések és szakmai kapcsolatok –oktatási hivatalok, rfü-k NFT-I. és ÚMFT fejlesztések a mérlegen

A vizsgálat módszerei várható outputjai Már készül a közoktatási intézményhálózat szerkezeti változásainak nyomon követésére alkalmas adatbázis A startjelre várva, kiválasztottuk a hipotéziseink tesztelését szolgáló kutatási terepeinket, tíz kistérséget, az aprófalvas régiókban kettőt-kettőt, a kisebb, kevésbé problematikus régiókban egyet-egyet. A kiválasztott kistérségekben zajló oktatásszervezési tapasztalatokról -- interjúkon és dokumentum- elemzésen alapuló -- esettanulmányokat készítünk Elemző tanulmányban foglaljuk össze a kutatás eredményeit, a kistérségi közoktatás-szervezés elért eredményeit és hiányosságait, majd Ajánlásokat készítünk a szakpolitika számára.

Köszönjük figyelmüket, várjuk észrevételeiket és kérjük segítségüket a kutatás további fázisaiban!