A jogrendszer A magyar jogrendszer, a jogalkotás, a jogforrások, a jogszabályok hierarchiája, kihirdetése, megjelenése. Az államirányítás egyéb eszközei.

Az előadások a következő témára: "A jogrendszer A magyar jogrendszer, a jogalkotás, a jogforrások, a jogszabályok hierarchiája, kihirdetése, megjelenése. Az államirányítás egyéb eszközei."— Előadás másolata:

1 A jogrendszer A magyar jogrendszer, a jogalkotás, a jogforrások, a jogszabályok hierarchiája, kihirdetése, megjelenése. Az államirányítás egyéb eszközei. A jogalkotásról szóló törvény főbb rendelkezései. A jogalkalmazás és annak problémái. Az európai uniós jogforrások, a direktívák és szabványok. önkormányzati határozat és a rendelet.

2 „Ismétlés” Alkotmányossági elvek: A jogállamiság hagyományosan formai és tartalmi megközelítésből is értelmezhető. az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet, A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.

3 A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. (Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt az előre meghatározottakhoz kötve van.) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

4 A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban : Jat.) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: az Országgyűlés törvényt, a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet, a Kormány rendeletet, a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet, az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést, a tanács rendeletet. E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

5 Törvény Az Országgyűlés törvényben állapítja meg a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére, működésére, és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezéseket, a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat, az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályait.

6 A társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését, a társadalmi szervezetek és az érdekképviseleti szervek jogállását, az országgyűlési képviselők és a tanácstagok választását, valamint jogállását, a miniszterek és az államtitkárok jogállását és felelősségét, a népszavazást, a bűncselekményeket, a büntetéseket és a büntetés-végrehajtást, a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást.

7 A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen a tulajdonviszonyokat, a magánszemélyek és a jogi személyek vagyoni viszonyait, az állam kizárólagos gazdasági tevékenységét, a népgazdasági tervezést, továbbá a gazdálkodó szervezetek jogállását és állami irányításuk alapvető rendjét, az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket, a középtávú népgazdasági tervet és az állami költségvetést, a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit.

8 Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni különösen az állampolgárságot, a személyi szabadságjogokat és korlátozásukat, a külföldre utazásnak és az útlevél kiadásának a feltételeit, az egyesülési és a gyülekezési jogot, a sajtóra vonatkozó rendelkezéseket, a házasságot és a családot, az öröklést, a személyhez és a szellemi alkotáshoz fűződő jogokat és kötelességeket, a közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok intézését, a lelkiismereti szabadsághoz és a vallás szabad gyakorlásához fűződő alapvető jogokat és kötelességeket, az oktatást és a közművelődést, az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást, a honvédelmi kötelezettséget, a személyi nyilvántartást.

9 Törvényerejű rendelet A köztársasági elnök a saját vagy - ha az Országgyűlés nem ülésezik - az Országgyűlés jogkörében törvényerejű rendeletet alkot; az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat törvényerejű rendeletet a 2-5. §-ban meghatározott esetekben. A törvényerejű rendeletet az Országgyűlés legközelebbi ülésén a köztársasági elnök köteles az Országgyűlésnek bemutatni.

10 Minisztertanácsi rendelet A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet

11 Miniszteri rendelet A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.

12 Tanácsrendelet A tanács rendeletet ad ki törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására; a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére.

13 A jogszabály hatálya Területi hatály Személyi hatály Tárgyi hatály Időbeli hatály A jogszabály hatálya kiterjed az ország területén a magánszemélyekre és a jogi személyekre, valamint a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra. A tanácsrendelet hatálya a tanács illetékességi területére terjed ki. A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját. A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani..

14 A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. A jogszabályt és végrehajtási jogszabályát egy időben kell hatályba léptetni. A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt.

15 A jogállamiság egyik kritériuma, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A tilalom csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tévő jogalkotásra vonatkozik. Adott esetben ugyanis nem csupán a kihirdetés napján történő, de a visszamenőleges érvényű hatálybaléptetés sem alkotmányellenes. Ez a helyzet a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében.

16 Hiába lép ugyanis egy jogszabály hatályba a jövőre nézve (formálisan nem sértve a felkészüléshez szükséges kellő idő alkotmányos követelményét), ha a folyamatos ügyekre is irányadó alkalmazhatóság miatt - tartalmában - az érintetteknek visszamenőleg állapít meg kötelezettséget, nyilvánít valamely magatartást jogellenessé. A visszamenőleges hatály értelmezésre került abban az összefüggésben is, amikor a hatályba lépő jogszabály egy már megindult folyamatba akként avatkozott be, hogy lényegét tekintve átrendezte a hatálybalépése előtti jogviszonyokat, ezáltal szükségképpen visszahatott a korábbi időszakra.

17 A fentiektől differenciáltabb megítélés alá esik az a helyzet, amikor a jogszabály semmilyen módon nem hat vissza, de megakaszt egy - a korábbi jogszabályok által - megindult folyamatot. A visszamenőleges hatály szempontjából az alkotmánybírósági gyakorlat egyértelmű: Önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására.

18 A jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól. A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja) és áttanulmányozására (ide értve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is),

19 a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ide értve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabályértelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást), a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez (pl. a környezetvédelmi kibocsátási értékek szigorítása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológia megváltozásával vagy nagyobb hatásfokú tisztítóberendezés létesítésével) az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz.

20 A jogszabály kihirdetése A jogszabályt a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában: a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni. A miniszteri rendelet és az államtitkári rendelkezés melléklete - ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti - kivételesen a minisztérium, országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. Ilyenkor a melléklet megjelenésének helyére a jogszabályban utalni kell, és a hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni. A tanácsrendeletet a tanács hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit a tanács szervezeti és működés szabályzata állapít meg.

21 Felhatalmazás végrehajtási jogszabály alkotására A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.

22 Nemzetközi szerződés Az általánosan kötelező magatartási szabályt tartalmazó nemzetközi szerződést a tartalmának megfelelő szintű jogszabályba foglalva kell kihirdetni. A jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződést - ha a köztársasági elnök vagy a Kormány másként nem rendelkezik - a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.

23 A jogszabályok megalkotása Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi- gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdekösszeütközések feloldása azt szükségessé teszi. A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.

24 A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.

25 Az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek és életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában. A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.

26 Jogalkotási program A Kormány a törvények, törvényerejű rendeletek és egyes jelentős minisztertanácsi rendeletek előkészítése, továbbá meghatározott körben a jogszabályok átfogó felülvizsgálata céljából ötéves időszakra szóló programot állapít meg. A Kormány a jogalkotási programról és végrehajtásáról beszámol az Országgyűlésnek. A jogalkotási program előkészítéséért az igazságügyminiszter a felelős. A jogalkotási program összeállításához ki kell kérni a minisztereknek, az országos hatáskörű szervek vezetőinek, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, a társadalmi szervezeteknek és érdekképviseleti szerveknek, valamint a fővárosi és a megyei tanácsoknak a javaslatait. A jogalkotási program előterjesztésével egyidejűleg az igazságügyminiszter beszámol a Kormánynak a korábbi jogalkotási program végrehajtásáról és a jogszabályok hatályosulásának tapasztalatairól.

27 Felelősség a jogszabály-előkészítésért A jogszabály tárgya szerint hatáskörrel rendelkező, illetőleg a kijelölt miniszter, államtitkár, országos hatáskörű szerv vezetője (a továbbiakban: szakminiszter) felelős a jogszabály előkészítéséért, így különösen azért, hogy a szabályozás szükséges és a tervezett megoldások alkalmasak a kitűzött cél elérésére. Az igazságügyminiszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek. E felelősség érvényre juttatása érdekében a szakminiszter a törvényjavaslatok és a törvényerejű rendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel együtt készíti el, és terjeszti a Kormány elé, a minisztertanácsi rendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé, a miniszteri rendelet, illetőleg az államtitkári rendelkezés tervezetét véleményezésre megküldi az igazságügyminiszternek.

28 A Kormány elrendelheti, hogy jelentős jogszabálytervezet előkészítésére az igazságügyminiszter, illetőleg a szakminiszter kodifikációs bizottságot alakítson. A kodifikációs bizottságban részt vesznek az érdekelt állami szerveknek, társadalmi szervezeteknek, érdekképviseleti szerveknek, valamint a megfelelő tudományágnak a képviselői is. A kodifikációs bizottság állásfoglalásairól a jogalkotó szervet tájékoztatni kell. Ha a miniszteri rendelet vagy az államtitkári rendelkezés más miniszter, illetőleg államtitkár feladatkörét is érinti, a rendeletet, illetőleg a rendelkezést vele együttesen vagy vele egyetértésben kell kiadni. Véleményeltérés esetén a Kormány dönt.

29 A jogszabálytervezetek véleményezése A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak a miniszterek, a szabályozásban érdekelt országos hatáskörű szervek vezetői, továbbá az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek. A törvény, a törvényerejű rendelet és a minisztertanácsi rendelet tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a legfőbb ügyésznek, továbbá - ha az a bíróságok hatáskörét is érinti - a Legfelsőbb Bíróság elnökének is. A miniszteri rendelet és az államtitkári rendelkezés tervezetét meg kell küldeni véleményezésre más, a szabályozásban érdekelt miniszternek, országos hatáskörű szerv vezetőjének, társadalmi szervezetnek és érdekképviseleti szervnek..

30 A tanácsok tevékenységét jelentősen érintő jogszabály tervezetét véleményezésre meg kell küldeni a fővárosi és a megyei tanácsoknak. A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet előkészítőjének úgy kell megállapítania, hogy a véleményező megalapozott véleményt adhasson, és azt a tervezet elkészítésénél figyelembe lehessen venni. A határidő megállapításakor a jogszabálytervezet terjedelmére és a véleményező szerv testületi jellegére is tekintettel kell lenni. A jogszabály tervezetével egyidejűleg meg kell küldeni véleményezésre a végrehajtási jogszabály tervezetét is

31 A jogalkotási eljárás A törvénykezdeményezés jogát, a kezdeményezés módját és a törvényalkotás rendjét az Alkotmány és az Országgyűlés ügyrendje szabályozza. Ha társadalmi szervezet vagy érdekképviseleti szerv a Kormánynak törvény kezdeményezését javasolja, erről tájékoztatni kell az Országgyűlés elnökét és az illetékes országgyűlési bizottságot. A törvényjavaslatot - ha az Országgyűlés ügyrendje kivételt nem tesz - legalább harminc nappal az Országgyűlés ülésszaka előtt be kell terjeszteni. Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés az indítványt elfogadja, a Kormányt vagy az illetékes országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavaslat előkészítésével.

32 Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt elő, az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napirendre tűzéséről. A törvényjavaslat tervezetének a véleményezésre bocsátásáról és - az Országgyűlés döntése alapján - a társadalmi vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik. A Kormány által kezdeményezett törvény javaslatát, továbbá törvényerejű rendelet tervezetét a Kormány nevében az általa kijelölt miniszter, államtitkár terjeszti az Országgyűlés, illetőleg a köztársasági elnök elé.

33 A törvényjavaslathoz az előterjesztő indokolást csatol, amelyben bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági és szakmai körülményeket, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi megoldás szempontjait. Ha a köztársasági elnök az Országgyűlés jogkörében alkot törvényerejű rendeletet, ennek a tervezetéhez is indoklást kell készíteni. Ha a törvényjavaslat a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás tárgykörét érinti, az indokolásban tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás milyen mértékben tesz eleget az Európai Közösségek jogszabályaihoz való közelítés követelményének, illetőleg az összeegyeztethető-e az Európai Közösségek jogszabályaival. A minisztertanácsi rendelet megalkotására a Kormány által megállapított szabályok az irányadók. A Kormány az általa kezdeményezett törvény- és törvényerejű rendelet tervezetének előkészítése során a szabályozás fő kérdéseiben előzetesen állást foglal.

34 A tanácsrendelet előkészítésének, a tervezet társadalmi vitájának, továbbá a rendelet megalkotásának a szabályait a tanácsokról szóló törvény és végrehajtási rendelete, valamint a tanács szervezeti és működési szabályzata tartalmazza. Ha a miniszter, az államtitkár az országos hatáskörű szerv vezetője, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, a társadalmi szervezet vagy az érdekképviseleti szerv azt észleli, hogy a jogszabály előkészítésére vagy a jogalkotási eljárásra vonatkozó szabályt megszegték, intézkedés végett a Kormányhoz fordulhat.

35 A jogszabályok hatályosulásának vizsgálata A jogalkotó és a jogalkalmazó szerveknek figyelemmel kell kísérniük a jogszabályok alkalmazásának hatását, fel kell tárniuk az érvényre juttatásukat gátló körülményeket, és a tapasztalatokat a jogalkotásban is hasznosítani kell. A szakminiszter feladata, hogy folyamatosan vizsgálja - az érdekelt minisztereknek és országos hatáskörű szervek vezetőinek bevonásával - a jogszabályok hatályosulását, és a vizsgálat eredménye alapján megtegye a szükséges intézkedéseket. E kötelessége nem érinti a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek és a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnökének a jogkörét. A jogszabályok hatályosulásának tapasztalatairól a szakminiszter a jogszabály-előkészítés során, illetőleg a jogalkotási program előkészítésekor tájékoztatja az igazságügyminisztert.

36 Mind a társadalom, mind a tudomány oldaláról egyre szélesebb körben fogalmazódik meg a stabilabb jogalkotás, a jog hosszú távú kiszámíthatóságának az igénye, az az igény, hogy különösen a polgárok gazdasági magatartását, alapvető jogait szabályozó, kötelezettséget megállapító, jogot korlátozó szabályok hosszabb távra tekintve is előreláthatók legyenek. Vannak törekvések arra, hogy egyes jogszabályok módosításának lehetőségét időben korlátozni kellene. Ennek jogi garanciáit a jogalkotásnak kell kimunkálnia.

37 A normavilágosság követelménye A Jat. szerint a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.

38 Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. A jogi normák (s ezáltal az állami magatartás) kiszámíthatósága átvezet minket a bizalomvédelem területére, másrészt a jogintézmények működésének kiszámíthatósága az eljárási garanciák védelmével áll szoros kapcsolatban.

39 A norma értelmezhetetlenségének több oka lehet. A mérlegelés szempontjai a következők: –az adott jogszabályszöveg tartalmát semmiféle értelmezési módszerrel nem lehet feltárni. –ha valamely jogszabály rendelkezéseinek alkalmazását tekintve olyan másik jogszabályra utal, amelynek tartalma nem illeszthető be szabályai közé. –amikor egy adott jogszabályon belül található ellentmondás, vagy az azonos szintű jogszabályok között kollízió áll fenn. –Hiányos szabály, s e hiányosságából eredően nem felel meg a normavilágosság követelményének. –az adott norma fogalmai a jogállami Alkotmány (a rendszerváltás) előtti időből származtak, s a jelenlegi társadalmi-gazdasági berendezkedésben váltak értelmezhetetlenné.

40 Az állami irányítás egyéb jogi eszközei Határozat Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a kormánybizottságok, a tanácsok és a tanácsok végrehajtó bizottságai határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket. E rendelkezés nem érinti a fenti szerveknek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát.

41 BDT2008. 1865. A kormányhatározat az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősül, a kormányra és az általa irányított szervekre állapít meg kötelezettségeket. A kormányhatározatban foglaltak az állam részéről szerződéses jognyilatkozatnak nem minősülnek. Önmagában a kormányhatározat - mint jogi forma - nem keletkeztet olyan polgári jogi jogviszonyt, amely alapján a polgári jogi igény jogosultja a követelését közvetlenül érvényesítheti.

42 Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére vonatkozó szabályokat e szervek állapítják meg. A tanács és a tanács végrehajtó bizottsága határozatának előkészítésére vonatkozó szabályokat a tanács szervezeti és működési szabályzata állapítja meg. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány elrendelheti egyes határozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét. A tanácsok és a tanácsok végrehajtó bizottságai a határozataikat a hivatalos lapjukban, illetőleg a helyben szokásos módon tehetik közzé.

43 Utasítás A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki. A külkereskedelmi tevékenység, valamint a honvédelmi kötelezettség körében közvetlen irányítás alá tartozó szervnek kell tekinteni azt a gazdálkodó szervezetet is, amelynek a külön törvény szerint utasítás adható.

44 Statisztikai közlemény A kizárólag statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet tartalmazó kötelező rendelkezést a Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki, amelyet a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában kell közzétenni.

45 Jogi iránymutatás Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben. Ez az irányelv a Magyar Közlönyben közzétehető. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére.

46 A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell. Az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány jogi iránymutatásainak előkészítésére az általuk alkotott jogszabályok előkészítésének a szabályait kell megfelelően alkalmazni. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogi iránymutatásának előzetes véleményezésére a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó rendelkezések az irányadók.

47 Magyar Közlöny A Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny. A Magyar Közlöny tartalmazza a jogszabályokat, a nemzetközi szerződéseket, az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány határozatait és jogi iránymutatásait, a Legfelsőbb Bíróság irányelveit, és elvi döntéseit, valamint a személyi kérdésekben hozott döntéseket, ideértve a köztársasági elnök és a Kormány által adományozott kitüntetéseket is. Jogszabály, illetőleg a miniszterelnök a Magyar Közlönyben más közlemény közzétételét is elrendelheti. A Magyar Közlönyt a feladatkörrel rendelkező miniszter által kijelölt személy szerkeszti.

48 Határozatok Tára A Határozatok Tára hivatalos lap; a köztársasági elnöknek és a Kormánynak azokat a határozatait közli, amelyeknek a Határozatok Tárában való közzétételét a köztársasági elnök, illetőleg a Kormány elrendelte. A Határozatok Tárában lehet közzétenni a kormánybizottságok határozatait és egyéb olyan közleményeket, amelyek közzétételét a Határozatok Tára szerkesztője engedélyezte. A Határozatok Tárát a Kormány tagjai, az államtitkárok, a miniszterhelyettesek, az országos hatáskörű szervek vezetői és helyetteseik, valamint a Minisztertanács Titkárságának a vezetője által meghatározott szervek vezető munkatársai kapják meg. A Határozatok Tárát a feladatkörrel rendelkező miniszter által kijelölt személy szerkeszti.

49 A minisztérium és az országos hatáskörű szerv hivatalos lapja A minisztérium és az országos hatáskörű szerv az utasítások és a jogi iránymutatások közzététele céljából hivatalos lapot adhat ki. Az említett hivatalos lapban az a jogszabály és az állami irányítás egyéb olyan jogi eszköze is közölhető, amely a minisztérium, az országos hatáskörű szerv, illetőleg az általuk irányított vagy felügyelt szerv munkája szempontjából fontos. A minisztérium, illetőleg az országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában a Határozatok Tára szerkesztője engedélyével lehet olyan határozatot, jogi iránymutatást vagy más közleményt közölni, amelyet a Határozatok Tárában tettek közzé.

50 Jogszabálygyűjtemények A Kormány által kijelölt szerv vagy személy gondoskodik arról, hogy a Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteményét évenként, a Hatályos Jogszabályok Gyűjteményét ötévenként kiadják. Felhatalmazást kap az igazságügyminiszter, hogy kiadja a jogszabályszerkesztés szabályait.

51 60/1992. (XI. 17.) AB határozat A Jat. részletesen szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E szabályok megalkotásának indoka az volt, hogy a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan „formátlan jog”, amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését.

52 A Jat. elfogadásának egyik jelentős eredménye éppen abban áll, hogy - az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében - élesen elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől, és annak biztosítékaként, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás funkcióját, garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. Rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei és milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki.

53 A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként - az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény - eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól -a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat. - figyelembevéve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat - szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.

54 Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy az indítvánnyal támadott és hasonló minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. Napjainkban, amikor kivételesen nagy jogalkotási teher hárul a jogalkotó szervekre, s ez lelassítja a jogalkotás folyamatát, fokozottan fennáll a veszélye annak, hogy az államigazgatás központi szervei továbbra is ilyen informális eszközökkel próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.

55 Napjainkban, amikor kivételesen nagy jogalkotási teher hárul a jogalkotó szervekre, s ez lelassítja a jogalkotás folyamatát, fokozottan fennáll a veszélye annak, hogy az államigazgatás központi szervei továbbra is ilyen informális eszközökkel próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.

56 A minisztériumi ügyirat egy informális körlevél formáját ölti, formája alapján nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó aktusnak. A leirat azonban olyan tartalmat hordoz, amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön, ezért az Alkotmánybíróság vizsgálta a támadott útmutató tartalmi alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság - arra tekintettel, hogy az indítvány által vitatott útmutató olyan jogi iránymutatást tartalmaz, amely tartalmát tekintve a Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének volna tekinthető, ugyanakkor annak kibocsátója nem a jogosult miniszter, formáját tekintve pedig az nem felel meg a Jat. idézett garanciális követelményeinek - megállapította, hogy a támadott minisztériumi aktus az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alapvető elveit és követelményeit sérti, ezért az alkotmányellenes.

57 A sérelmezett minisztériumi leirat ugyanis irányelvet, illetőleg elvi állásfoglalást igénylő jogi iránymutatást bocsátott ki anélkül, hogy az a Jat. garanciális szabályainak megfelelne. A leiratot kiadó minisztériumi főelőadó hatáskör hiányában járt el, mert - a Jat. idézett szabályai alapján - jogszabály értelmezését tartalmazó jogi iránymutatást elvi állásfoglalás formájában az Országgyűlés és a Kormány adhat csak ki, a jogszabály végrehajtásának irányaira, módszereire ajánlást pedig csak a miniszter tehet, irányelv formájában. A megállapodás tartalmi követelményeit tartalmazó jogi iránymutatás - mivel kibocsátója túllépte hatáskörét - semmis, nem létező aktusnak minősül, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet hozzá. Ámde a címzettek az abban foglaltakat - az indítvány szerint - kötelező normaként követik. Ez pedig azzal jár, hogy jogilag nem létező, semmis aktus alakítja a gyakorlatot, ami alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott, konkrét aktus alkotmányellenességét megállapította.

58 37/2001. (X. 11.) AB határozat A törvényi rendelkezés alkalmazására vonatkozó szakmai véleményét a minisztérium helyettes államtitkára (illetőleg főosztályvezetője) egyedi levél formájában közölte a közvetlen irányítása alá nem tartozó országos hatáskörű szerv szervezeti egységével annak érdekében, hogy olyan jogi iránymutatásokat adjon, amelyek az egységes joggyakorlat kialakítását célozzák Tartalmukat tekintve azonban ezek az iratok az állami irányítás egyéb jogi eszközeként hatottak, az azokban foglalt jogértelmezést egy másik jogalkalmazó szerv normatív jelleggel, a minisztérium álláspontjaként, valójában kötelező előírásként adta közre.

59 Ezek az iránymutatások értelmezik a törvényt, továbbá ajánlást adnak egyes rendelkezések végrehajtására, tartalmukat tekintve tehát az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősíthetők. Ugyanakkor ezeket az iránymutatásokat nem a jogi iránymutatás kibocsátására jogosult szerv (Országgyűlés, Kormány, miniszter és országos hatáskörű szerv vezetője), nem az arra előírt elnevezéssel és formában (irányelv, elvi állásfoglalás, tájékoztató) és eljárási rend szerint adta ki. A hatáskör hiányában, vagy annak túllépésével kiadott jogi iránymutatás „semmis, nem létező aktusnak minősül, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet hozzá”

60 Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint az informális jogértelmezést tartalmazó iratok - mint például a jogszabály végrehajtására kiadott minisztériumi útmutató, az egyedi ügyben kiadott minisztériumi állásfoglalás, a törvény magyarázatát tartalmazó miniszteri leirat, továbbá a miniszteri és helyettes államtitkári tájékoztató - nem tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az ilyen iratokban „foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat.

61 Az ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes”.

62

63