A szociális segély célzása – önkormányzati esettanulmányok tapasztalatai Bódis Lajos – Nagy Gyula (Budapesti Corvinus Egyetem Emberi erőforrások tanszék)

Az esettanulmány tárgya és módszerei 44 település önkormányzata és a segélyezettekkel való együttműködést végző intézmények gyakorlata 2007 május- júniusban Helyszín: 5 kisebb város, 14 község ezer és ötezer fő közötti lakossal, 25 község ezer főnél kevesebb lakossal A települések négyötödénél a területileg illetékes munkaügyi kirendeltség végzi az együttműködést, a többinél általában családsegítő intézmény Kutatási módszer interjúk és adatgyűjtés

A települések jellemzői Kistérségi munkanélküliségi ráta 2005-ben 14 településen 7 százalék alatt 10 településen 7 és 10 százalék között 20 településen 14 és 15 százalék között A 18–59 éves népesség átlagosan 11 százaléka regisztrált munkanélküli 5 százaléka szociális segélyezett Az egy segélyezettre jutó átlagos segélyösszeg az országos átlagnál kissé nagyobb 2006 első félévében 5 százalékkal 2006 második félévében 7 százalékkal Szociális segélyben részesülők száma a vizsgált településeken 2005-ben és 2006-ban összesen fő

Az előadás szerkezete A jogosultsági vizsgálatról röviden a segélyt kérelmezők jövedelmének, vagyonának felmérése A segélyben részesülők önkormányzati foglalkoztatása Az önkormányzat, a munkaügyi kirendeltség és esetleg szociális intézmény által végzett indokoltsági vizsgálat a segélyben részesülők együttműködési és munkavállalási készségének ellenőrzése A kötetbeli összefoglaló végén található javaslatokból indulunk ki

Szempontok az elemzésben A szakpolitika egyik főszereplője a segélyben részesülőkkel kapcsolatot tartó és döntési önállósággal rendelkező ügyintéző (illetve az állami és önkormányzati célokat végrehajtó apparátusok). Érdemes megismerni és az eljárások megtervezésekor figyelembe venni az őket terhelő költségeket és a döntéseiket befolyásoló más tényezőket •Az ügyintéző számára milyen egyéni költségeket (például erőfeszítést és konfliktusvállalást) jelent a feladatnak a kitűzött célok szerinti elvégzése? •Hogyan lehet eldönteni, mikor végzi az ügyintéző jobban és rosszabbul a feladatát? Számít-e arra, hogy a hatáskörében hozott döntéseket indokolnia kell? •Hogyan lehet úgy megtervezni az apparátusi eljárásokat, hogy a kitűzött célok szerinti feladatvégzésre ösztönözzön?

1. A megélhetési költségek szerepének növelése a jogosultsági vizsgálatban

Jogosultság: Jövedelemi (és vagyoni) helyzet Jövedelmi információk a „valódi jövedelem” helyett: •statisztikai jövedelemfelvételben összeírt jövedelem •a segélyigényléskor bevallott jövedelem •az önkormányzat által alapul vett (feltárt) Jogosulatlan igénybevétel (megfelelés a jövedelmi kritériumnak) •Különböző jövedelemfelvételek szerint a jövedelemhatáron felül is igénybe vesznek segélyt (Firle-Szabó, Galasi-Nagy) •A megkérdezett önkormányzatok úgy vélik, hogy a kérelmezők 43 százalékának nem tudják megbízhatóan felmérni a családi jövedelmét •Bár a segélyben részesülők nagy többsége esetében nincs kétség a rászorultságot illetően, nehézséget jelent azoknak az eseteknek a kezelése, amikor az önkormányzat a küszöbértéket számottevően meghaladó jövedelmeket észlel, vélelmez. A viszonylag kevés eset ellenére feszültségforrást jelent.

Jövedelem- és vagyonvizsgálat A jogosultság vizsgálata most a jövedelem (és a vagyon) vizsgálatára összpontosul A kérelmezők bevallásából indul ki, esetleg külső hatóságok további adatainak és szakértői véleményének bekérése. Leginkább az alkalmi tevékenységből (munka és kereskedelem) és vállalkozásból származó jövedelmek esetében jeleztek bizonytalanságot, jövedelemeltagadást az önkormányzati illetékesek. Ezeket az alkalmazott (rendelkezésre álló) módszerekkel nem tudják reálisan felmérni. További kritikus kérdésnek bizonyulhat az együttélés-különélés, élettársi kapcsolat, lízingelt autó (nem a vagyona) Alacsony költség, rossz eredmény-költség viszony

Alternatíva, ahol a jövedelemvizsgálat eredménye kétes: A megélhetési költségek vizsgálata Számlák és nyilatkozatok összegyűjtése és elemzése környezettanulmánnyal támogatva •a költségvizsgálat eredményeként bizonyos feltételekkel a bevallottnál lényegesen magasabb jövedelmet lehet vélelmezni, •esetenként néhány közüzemi számla összértéke is több, mint a bevallott jövedelem A vizsgált önkormányzatok közül kevés alkalmazta, de ahol igen, ott eredményes volt, és az indokolatlan igénylést a településen fékező hatásáról számoltak be Magasabb költség, de esetleg lényegesen jobb várható eredmény- költség viszony A fajlagos költség szakmai protokoll kidolgozásával és a feladatok egy részének kistérségi szintre helyezésével csökkenthető

Javaslatok 2/1 2. A munkalehetőség-felajánlás szerepének növelése az indokoltsági vizsgálatban

Javaslatok 2/2 Az önkormányzatok jelentős része nagyon akarja, jelentős része nagyon nem akarjajelentős része Az alapos jogosultsági vizsgálat helyett a segély megállapítása esetenként azon múlik, hogy a kérelmező mennyire tart attól, hogy közfoglalkoztatásban kell részt vennie a tipikusan ilyen munkát végző szegényekkel, sok esetben romákkal együtt Visszatarthatja a segélykérelmezéstől a magasabb státusúakat (például családjukkal élő fiatal felnőttek, roma vállalkozók és családtagjaik) A széles körű és kötelező közfoglalkoztatás sértheti az önkormányzat mint intézményfenntartó és munkáltató szempontjaitaz önkormányzat mint intézményfenntartó és munkáltató szempontjait

Javaslatok 2/3 Nagyon magasnak találhatják a kiválasztási és ellenőrzési költséget, és mindkettő csökkenthető az önkéntes alapon való toborzással Azokon a településeken terítik szét, ahol a költségeket nem ítélik túl magasnak, és a munkáltatói szempontok mellett más hasznokkal is számolnak A következetes önkormányzati gyakorlat próbálkozás és tanulás eredménye is lehet, és évek alatt normává válhatott a helyi társadalomban

Javaslatok 2/4 A szakszerű eljárásnak egyaránt biztosítani kell a segélyben részesülők és az önkormányzatok szabálykövetését Több eljárási részlet jelenleg alulszabályozott Példa a kimentési kérelmek kezelése: különböző orvosi igazolások, gyermekfelügyeleti nehézségek, normál munkaviszony létesítésére tett ígéret, néhány napos munkaviszony, magasabb képzettségi kategóriák kezelésének vitás eseteimagasabb képzettségi kategóriák  a döntési hatáskör és költség túl nagy része kerüla döntési hatáskör és költség túl nagy része kerül az ügyintézőkhöz az ügyintézőkhöz a felsőbb szintekhez képest  szubjektivitás és konfliktuskerülés A fajlagos költség szakmai protokoll kidolgozásával, esetleg jogszabályi pontosítással, és a feladatok egy részének kistérségi szintre helyezésével csökkenthető

Javaslatok 3/1 3. Szabályozás és rugalmasság, támogatás és ellenőrzés egyensúlya az önkormányzatok és az együttműködést végző munkaügyi és szociális intézmények eljárásaiban

Javaslatok 3/2 Indokoltsági vizsgálat az önkormányzati munkafelajánláson keresztül  az eredménye erősen függ attól, hogy az egyes önkormányzatok és ügyintézők milyen költségeket és hasznokat tulajdonítanak neki  növeli az egyébként is jelentős különbségeket a segélyezés feltételeinek tényleges érvényesítésében Indokoltsági vizsgálat a segélyben részesülők rendszeres együttműködési kötelezettsége keretében  az érintett intézmények a mostaninál intenzívebben és egységesebben végezhetik, intézményközi együttműködéssel pedig tovább növelhető a hatékonysága

Javaslatok 3/3 Sok szerződéses kapcsolatban nem lehet minden fontos kötelezettséget előre meghatározni, hanem egy eljárásról állapodnak meg, melynek keretében a kölcsönös feladatokat folyamatosan értelmezik és pontosítják A segélyben részesülők magatartásának meghatározása A segélyben részesülőkkel foglalkozó ügyintézők feladatainak meghatározása A fejlesztés célszerű iránya az egységes keretekben végzett egyéni esetmenedzsment, mely most egyik intézménytípus eljárásaira sem jellemző A vezetés most szinte teljesen az ügyintézőre bízza, hogy visszakérdez-e a különböző állítások ellenőrzése illetve a tanácsadás jobb megalapozása céljából, alig kap hozzá módszertani támogatást és elvárásokat, nagyon ritkán dokumentálja a megismert körülményeket Az ügyintézők ellenőrzése rendszerint a jogi minimum formális teljesítésére vonatkozik, nem kell beszámolniuk célszerűségi szempontok mérlegeléséről, a nem egyértelmű helyzetekben végzett tájékozódásról, az ügyfél helyzetéhez való alkalmazkodásról

Javaslatok 3/4 Beilleszkedést segítő program Álláskeresési megállapodás Szabályozottság és rugalmasság, szolgáltatási színvonal és ellenőrzési hatékonyság növelése lehetséges egyszerre és azonos eljárásokban Szakmai protokollok és szervezeti eljárásrendek, rendszeres tapasztalatcsere és szakértői vezetéssel/egyenrangú szakmai partnerek között végzett értékelés (peer review) kell hozzá Az ügyfél szempontjából érvényes munkaerő-piaci és szociális tények, megfigyelések, nyilatkozatok, megállapodások és értékelések naplószerű dokumentálása, összekötése, mérlegelése, valamint a kölcsönös feladatok pontosítására való használata

Javaslatok 3/5 A jogilag kifogásolható esetek illetve a jogorvoslati eljárások számának növekedése várható a részletesebb szabályozás, fokozottabb ellenőrzés, egyéni esetmenedzsment esetén Az együttműködést végző intézmények havonta átlagosan a segélyezettek fél százalékát sem javasolják szankcionálásra a nem megfelelő együttműködés miatt, a jegyzők pedig (az önkormányzati kezdeményezésű esetekkel együtt) havonta átlagosan a segélyben részesülők 0,6 százalékát zárják ki A vezetők most az ügyintéző hibájának tekintik az ügyfélpanaszt és a jogorvoslati kérelmet, a harmadik fél döntése az apparátusok számára nagyon magas szubjektív költséggel jár Ezt csökkenteni kell, hogy önálló döntéseket vállaljanak nem egyértelmű helyzetekben

Javaslatok 4/1 4. Az önkormányzatok, a szociális és a munkaügyi intézmények közti információcsere és együttműködés javítása

Javaslatok 4/2 Távolról sem csak az adatbázisok összekötését és a hozzáférés biztosítását igényli, hanem a külön-külön vezetett naplószerű nyilvántartások tartalmi gazdagítását, és az egyéni esetmenedzsmentben való közös használatát Esetenként a megyei munkaügyi központ vagy a területi kirendeltsége, a munkaügyi felügyelőség, a társadalombiztosítás akadozva vagy egyáltalán nem működik együtt az önkormányzattal, ez indokolatlanul növeli az állam vagy az önkormányzat kiadásait, illetve többletmunkát okoz az ügyintézőknek Az intézményeken belüli és intézményközi hatékony együttműködés minden szinten magasabb költséggel jár, és kulcskérdés a munkamegosztás megfelelő kialakítása

Javaslatok 4/3 Országos szint a részletesebb szabályozás, a tapasztalatcsere és az értékelés kereteinek kidolgozása, a szakmai protokollok készítésének és rendszeres felülvizsgálatának összehangolása Megyei (regionális) szint a közigazgatási hivatal szerepének erősítése az egységesebb jogértelmezésben a bonyolultabb és gyakoribb érdeksérelmeket okozó eljárások esetében Kistérségi szint a szaktudás, az információk és az ellenőrzés egyes elemei elfogadható fajlagos költséggel ezen a szinten biztosíthatók Intézményvezetés szintje az ügyintézők önálló és felelős döntései, a várhatóan gyakoribb jogorvoslati eljárások jelentősen növelhetik a költségeit

Javaslatok 4/4 A magyarországi közszolgáltatások jellemző problémáit tartalmazó történet alacsony tranzakciós költségek – a hatáskör és az apparátuson belüli egyéni költségek nagyfokú decentralizálása – nagyon eltérő gyakorlatok – alacsony átlagos hatékonyság Alternatíva 1 magasabb tranzakciós költségek – részleges központosítás – az egyéni költségek megfontolt szétterítése az apparátusokban, a haszontalan költségelemek kiiktatása és újak vállalása: sokkal több ügyintéző találékonyabban és egyben fegyelmezettebben dolgozik, a különböző vezetői szintek pedig érdemi támogatást és egyben ellenőrzést biztosítanak – lényegesen magasabb várható hatékonyság Alternatíva 2 „segélyért munkát” kísértése: még nagyobb szabadsággal érvényesülnek a szubjektív költségek és hasznok, az önkormányzatok és az apparátusok passzív része érintetlen marad  változatlanul alacsony tranzakciós költségek, és az egyéni költségek nagyon egyenlőtlen apparátusi elosztása, az önkormányzatok nagy részének gyakorlatát ismeretlen módon érinti, az eredmény-költség viszony akár romolhat is