MTA Regionális Kutatások Központja Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra Illés Iván egyetemi tanár, tudományos tanácsadó MTA Regionális.

Az előadások a következő témára: "MTA Regionális Kutatások Központja Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra Illés Iván egyetemi tanár, tudományos tanácsadó MTA Regionális."— Előadás másolata:

1 MTA Regionális Kutatások Központja Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra Illés Iván egyetemi tanár, tudományos tanácsadó MTA Regionális Kutatások Központja

2 Illés Iván 2007 2 Regionalizmus Európában I. Az európai történelemben decentralizációs és centralizációs korszakok váltakoztak A 18. század végéig az európai államok decentralizáltak (az abszolút monarchiára való törekvésnek a kor technikai közlekedési körülményei gátat szabtak) A 19. század elejétől általános az egységes és centralizált nemzeti állam megteremtésére való törekvés (nacionalizmus vezéreszmévé válása, a gazdaságfejlesztés, az egységes népoktatás, hadviselés homogenizáló követelményei).

3 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 3 Regionalizmus Európában II. 1950-1980: újabb centralizáció, de egészen más motívumokkal: Keynes-i típusú gazdaságfejlesztés: központi kormányok gazdaságélénkítő szerepe az adóbevételek és közkiadások központi irányításával. Elmaradott régiók központi transzferekkel való fejlesztése. Fejlesztéspolitika a régiókért, de a régiók nélkül. Extenzív típusú gazdaságfejlesztés az addig társadalmi munkamegosztásba be nem vont területek és lakosság aktivizálásával. Jóléti állam központi kiépítése. Cél a periférikus régiók fejlesztésekkel való megnyerése a kormány számára. (Kelet-Közép Európa országaiban hasonló politika csak más ideológiával). Szekularizáció, modernizáció és migráció révén nemzetiségi és regionális identitás különbségek eltűnésében való hit.

4 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 4 Regionalizmus Európában III. 1980-2000: fordulat a decentralizáció, regionalizáció irányába. Tényezők: Az olajválság után a kormányok képtelenek a területi egyenlőtlenségek költségvetési transzferek útján való megoldására. Nagyobb mértékben kell helyi kezdeményezésekre támaszkodniuk. A globalizáció és integráció hatására a nemzeti kormányok nem teljesen urai saját régióik fejlődésének. A jóléti állam válsága révén a korábbi kiegyenlítés politikája is megkérdőjeleződik. Fejlett régiók egyre kevésbé hajlandók a szegényebbek támogatására. A régiók nemcsak a nemzeti fejlődés függvényei, hanem sorsuk egyre inkább saját erőfeszítésüktől függ. Korábban eltűntnek hitt regionális identitások felélednek, mozgósítják az embereket saját szűkebb régiójuk önkormányzatának, autonómiájának, fejlesztésének támogatására.

5 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 5 Az Európai Unió és a regionalizáció A „korszak-trendek” az Unió politikájában is érvényesültek. Az EU mint nemzetállamok integrációs szervezete jött létre, a régióknak 30 évig (1958-1988) semmiféle szerepe nem volt. Fordulat 1988-ban az EGK költségvetésének reformjával és a Strukturális Alapok létrehozásával. Jacques Delors döntő szerepe. A létrehozott Strukturális Alapok területi elosztását nem hagyják a tagállamok hatáskörében. Régiókat hoznak létre, az alapok egy jelentékeny részét régiókra és nem az országokra allokálva.

6 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 6 Az Európai Unió és a regionalizáció A régiók létrehozása részben allokációs technikai kérdés, részben az Európai Bizottság és a nemzeti kormányok közötti hatásköri vita eredménye. A nemzeti kormányok döntöttek abban, hogy az alapok menedzselését centralizáltan végzik, vagy abba bevonják a régiókat is. A régiók szerepe javaslattétel, tervezés és elő-szelekció A Strukturális Alapok régióinak szerepét a regionalizálás folyamatában hajlamosak túlértékelni. Az Európai Uniónak nem volt szándékában, de hatáskörében sem önkormányzati régiókat létrehozni. A Strukturális Alapok megjelenése a regionalizációnak így is „impulzust”, „lökést adott. A kormányok rákényszerültek „régiókban gondolkozni”. A régiók felértékelődtek, mert az unió a pénzt „címzetten” az ő fejlesztésükre szánta, még ha a menedzselés és a döntések nem is a régióban születtek.

7 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 7 Az Európai Unió Strukturális és Kohéziós politikája keretében és kezdeményezésére kialakított régiók A forráselosztás alapvető, bár nem kizárólagos alanyai – a francia régiók nagyságrendjének megfelelő – un. NUTS2 statisztikai régiók lettek. A mai 27 tagú unióban 8 országban az első fokú területi közigazgatási egységek megegyeznek a NUTS2 régiókkal, 10 országban nem egyeznek meg és 9 országban az egész ország egyetlen NUTS2 régió. 1988 után a 27 tagállam közül csak Lengyelország hajtott végre önkormányzati reformot a NUTS2 régiók létrehozása érdekében. A többi országban a NUTS2 régiókat meglévő területegységek csoportosításával hozták létre, legfeljebb „dekoncentrált” kormányzati szervezeteket létrehozva a régiókban

8 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 8 A régiók és regionalizmus helye az Európai Bizottság politikájában Az Európai Bizottság nem volt az európai regionalizmus hajtóereje. Követte a tagországokban végbemenő folyamatokat. A nyolcvanas évektől a kizárólag a nemzeti kormányok és az Európai Bizottság együttműködésén alapuló EU döntéshozatal egyre nagyobb feszültségeket váltott ki. Néhány tagországokban jelentős decentralizáció ment végbe. Egyes politikák regionális hatáskörbe kerültek. Ugyanezekben a politikákban nőtt az Európai Bizottság hatásköre is. E kérdésekben a régiókkal kellett volna egyeztetnie, amelyekkel semmiféle kapcsolata nem volt. A régiók a nyolcvanas évek végén mozgalmat indítottak „A régiók Európája” névvel, amelynek keretében beleszólást igényeltek az Unió döntési rendszerébe, különösképpen a hatáskörükbe tartozó döntésekbe.

9 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 9 A régiók és regionalizmus helye az Európai Bizottság politikájában A régiók érdekérvényesítése az EU-ban legnagyobb sikereit 1992-ben érte el, amikor számos követelésük bekerült a Maastrichti Szerződésbe az Európai Unióról Ezek voltak: –a szubszidiaritás elvének bekerülése a szerződésbe; –a régiók képviselete a Miniszterek Tanácsában, ha az a régiók hatáskörébe tartozó ügyeket tárgyal; –a Régiók Bizottságának, mint hivatalos EU véleményező, tanácsadó testületnek a létrehozása

10 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 10 Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után 2000 után az Európai Unióban és Európában ismételten fordulat történt, ezúttal a centralizáció irányában Korábban a Bizottság a Strukturális Alapokhoz való hozzáférés feltételeként a decentralizációt sürgetett, 2000 után ugyanezen a területen centralizációt javasolt. A regionális programok egyre inkább kiegészítő szerepet játszottak az EU Strukturális Alapok felhasználásában. Az eszközök nagyobb hányada országos szintű ágazati, vagy horizontális programok keretében került felhasználásra. 2004-2006 között valamennyi új tagállamban egyetlen – valamennyi régióra kiterjedő – regionális program készült. Ez az új tagállamokban csalódást, a kialakított statisztikai (még inkább az önkormányzati) régiókban frusztrációt okozott

11 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 11 Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után A 2007-2013 programozási időszakra Lengyelországban, Csehországban és Magyarországon minden NUTS2 (konvergencia) régióra külön operatív program készült. Ezek azonban összességében a Strukturális Alapok kisebb hányadát képviselik, mint a korábbi egyetlen regionális program.

12 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 12 Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után 2000 óta a régiók szerepe visszaszorulóban van a strukturális és kohéziós politikában. Ennek feltehető okai: 1.Az új tagállamokban túl sok és túl gyenge régiók jöttek létre; 2.Decentralizált allokáció esetén kisebb az abszorpciós képesség; 3.A Bizottság regionális szintig való allokációja ellentmond a szubszidiaritás elvének (fejlett országok kritikája); 4.Több kritikus (A. Sapir) az EU növekedési és hatékonysági problémái egyik okát a regionalizálásban látja. 5.A bizottság munkatársai túlterhelésről panaszkodnak az új tagállamok 53 regionális OP-ja egyenkénti kezelése miatt 6.A régiók növekvő szerepe felveti a nemzeti kisebbségi régiókban a területi autonómia kérdését. A Bizottság ezt mindenképpen el kívánta kerülni. 7.Általában az EU figyelmét 2000-től más, jóval nagyobb horderejű kérdések (közös valuta, Balkán, bővítés, az európai gazdaság lemaradása) kötötték le.

13 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 13 Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után Az utóbbi években a „Maastrichti vívmányok” területén is megtorpanás tapasztalható: –A szubszidiaritás elvét a szerződések csak az Unió és a tagországok viszonya tekintetében fejtik ki és nem térnek ki a tagországok és azok régiói közötti viszonyra. –A régiók részvétele a döntéseket hozó Miniszterek Tanácsában (a föderális és regionalizált országok esetében) megvalósult. A regionális egyeztetés azonban lelassította az EU döntéshozatalt (a „German Vote” fokozatosan a tartózkodó szavazat szinonímája lett) A Régiók Bizottságában a föderális és regionalizált országok autonómiával rendelkező régiói speciális státuszt igényeltek. Miután ezt nem kapták meg, kevésbé vesznek részt a „csak véleményező hatáskörű” Régiók Bizottsága munkáját

14 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 14 A nemzeti kormányok területi közigazgatási reform kezdeményezései és azok tapasztalatai Milyen okok vezetik a kormányokat a regionális reformok kezdeményezésében? –a hit, hogy nagyobb régiók hatékonyabbak, mint a kisebbek; –politikai okok (a kormánnyal nem szimpatizáló területi adminisztrációk kicserélése saját embereikre); –a reformok iránti társadalmi igény kielégítése egy látszólag kevésbé kényes, de mégis látványos területen.

15 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 15 A nemzeti kormányok területi közigazgatási reform kezdeményezései és azok tapasztalatai Jelent-e a régiók létrehozása hatékonyság-növekedést, vagy költség-megtakarítást? –„Dekoncentrált” szervek „koncentrálásával” van megtakarítás. A közigazgatási szervek térbeli koncentrációja azonban az ügyfelektől való távolság növekedését is jelentette. –A regionális szint megteremtése szinte minden esetben a területi-közigazgatási szintek számának növekedésével járt, mivel a régieket nem szüntették meg (Olaszország, Spanyolország, Franciaország, Görögország, Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Oroszország, Szerbia); –A skandináv és balti országok, Nagy Britannia és Portugália stratégiája a helyi önkormányzatok nagyságrendjének ésszerű megnövelése, ami mind a megyei, mind a regionális önkormányzatokat nélkülözhetővé teszi. Az Európai Unió 27 országából 14-ben nincsenek középszinten önkormányzatok. –Önkormányzati szinten a középfokú intézmények szerepét Európában egyre nagyobb mértékben a helyi önkormányzatok szövetségei, közös vállalkozásai, térségi együttműködései veszik át.

16 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 16 A nemzeti kormányok területi közigazgatási reform kezdeményezései és azok tapasztalatai A területi közigazgatás reformja a „reformcsomag” része az egészségügy, oktatás, nyugdíjrendszer reformjával együtt. A közigazgatás reformja azoktól függetlenül nem valósítható meg. Gyakran a területi közigazgatási reform célja a kormányzati kezdeményezés és reform-készség igazolása, amikor más reformokba nem mernek belefogni. Pedig a közigazgatásnak inkább igazodnia kell a nagy rendszerek változásaihoz (pl. egészségügy) Van egy hiedelem, hogy a regionális reformot gyorsabban, sikeresebben és népszerűség-vesztés nélkül lehet végrehajtani, mint a jóléti reformokat A nemzetközi tapasztalatok nem ezt mutatják, a lakosság magatartása a közigazgatási reformokkal szemben konzervatív, inkább negatív

17 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 17 Népszavazások a regionalizációról 1969: Franciaország országos népszavazás a regionalizációról 1989: Portugália: országos népszavazás a regionalizációról 1996: Németországban népszavazás Berlin és Brandenburg egyesítéséről 2003: Franciaország Korzikán népszavazás az autonómia jogok kiszélesítéséről. 2004: Nagy Britanniában kísérlet egy angol régióban, Észak-Kelet Angliában a régió önkormányzatának megteremtéséről. 2006: Olaszországban népszavazás a régiók autonómiájának megnöveléséről, az ország politikai rendszerének a föderalizmus irányában való továbbfejlesztéséről. A népszavazásokon valamennyi kezdeményezést elvetették!!!

18 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 18 Választási reagálások a regionalizációra 1999: Lengyelországban regionális reform, a korábbi 49 vajdaságból 16-ot hoznak létre. 33 nagyváros elveszíti vajdasági székhely rangját. A 2001. évi választásokon a reformot végrehajtó két kormánypárt nem kerül be a parlamentbe. 1997: Csehországban a kormány regionális reformot hajt végre, 14 régiót alakítanak ki: A reformot minden oldalról kritika érte. A regionális választásokon a kormánypárt súlyos vereséget szenved, a 14 régió közül csak egyben sikerül győzniük. 2001: Szlovákiában a parlament a regionalizációról új törvényt fogad el. Az utolsó pillanatban a kormánypártok átállnak az ellenzék – változatlan régiókat jelentő – javaslatához. Az eredeti kormányjavaslat mellett csak a Magyar Koalíció Pártja áll ki. A regionalizáció súlyos kormányválságot vált ki.

19 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 19 Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak Magyarországon tömegmozgalom, népi kezdeményezés a regionalizáció érdekében nincs A regionalizálásnak történelmi hagyománya nincs, ha van, az inkább negatív (1688 – Kollonich Lipót, 1785 – II. József, 1850 – Alexander Bach, 1953-55 – Rákosi Mátyás) Az 1990. évi önkormányzati törvény megfosztja a középszintet korábbi pénzosztogató funkciójától. A Regionális és Megyei Területfejlesztési Tanácsok rendszere, más formában, a középszint osztogató szerepének visszatérését jelenti, miközben a politika-mentesebb normatív és céltámogatások aránya csökken. A rendszerváltás után középszinten olyan kevés funkció maradt, hogy egyetlen középszint létjogosultsága is vitatott. Nehéz kellő számú olyan középszintű kompetenciát találni, amelyek nem duplikációi a központi hatásköröknek és nem sértik a helyi önkormányzatok hatáskörét. Mit kezdünk két középszinttel?

20 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 20 Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak (2) Mindezen ellenérvek mellett is lehetséges, hogy Magyarországon a regionalizáció előnyöket hordozna. Az un. „dekoncentrált szervek esetében e folyamat a kormány hatáskörében lehetséges és tovább is folytatandó. Más a helyzet az önkormányzati regionalizációval. Ennek létjogosultsága vitatott. Az önkormányzati régiókhoz kétharmados törvény szükséges. A jelen parlamenti konstelláció mellett ennek esélye minimális. A kormány válasza erre a delegációs alapon létrehozott Regionális fejlesztési Tanácsok legitimációjának a pénzelosztó funkció alapján való erősítése.

21 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 21 Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak (3) A „Regionális Fejlesztési Tanácsok” jogi szabályozása több szempontból problematikus. Funkció és feladatmegosztásuk az országos, és megyei szervezetekkel tisztázandó. Összetételük régóta vitatott. Vitatható az RFÜ- kel való viszonyuk és az EU programokba való beilleszkedésük. Nem tisztázott a tanács tagjainak e funkciójukban való politikai, pénzügyi és munkaügyi felelőssége, hiszen a tagok egyikének sem ez a fő állása, a regionális fejlesztési tanácsi tagságot kvázi társadalmi munkában látják el. Kritikusan ítélendő meg az ellenzék magatartása, amely minden reformnak, így a területi-közigazgatási reformnak is útját állja. De kritikusan ítélendő meg a kormány erre adott reakciója is, amikor alkotmányosan bizonytalan, az önkormányzati törvény szellemével nem egyező, hatékonyságukat egyelőre nem bizonyító intézmények csatornáiba tereli a szűkös költségvetési eszközök egyre nagyobb hányadát.

22 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 22 Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak (4) A regionális és megyei fejlesztési tanácsok 8 éve működnek. Szükség van 8 éves tevékenységük átfogó elemzésére és értékelésére. A folyamatban levő más reformok alapvetően érintik a területi középszint funkcióit és kompetenciáit (pl. a megyék bevételeinek és állóeszközeinek is döntő hányadát az egészségügy teszi ki). A közigazgatás átalakítását össze kell kapcsolni e reformok előrehaladásával. Az EU támogatás és annak hazai társfinanszírozási igényével egyre szűkül a tisztán hazai forrásból álló támogatási eszközök és programok mérete és jelentősége. Ez is új megvilágításba helyezi a fejlesztési tanácsok funkcióit és működését. E tapasztalatok és determinációk figyelembe vételével és a rövidtávú politikai szempontoktól ahogyan lehet mentesen kell kialakítani a területi középszint jövőjével kapcsolatos politikát.

23 MTA Regionális Kutatások Központja Illés Iván 2007 23 Köszönöm a figyelmüket!