MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása A helyi közszolgáltatás szervezés kihívásai Elméleti és nemzetközi alapok Pálné Kovács Ilona MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete ÁROP 1.1.22-2012-2012-001 Műhelyvita Pécs, 2014. május 20.

Az ÁROP1.1.22-2012-2012-001 kiemelt program céljai Elemezni a hazai helyi közszolgáltatások szervezésének helyzetét A problématérkép alapján javaslatokat megfogalmazni a modernizációra vonatkozóan mind a központi szabályozás, irányítás, mind a helyi közszolgáltatás-szervezési döntéshozók számára

Az ÁROP projekt főbb elemei Elméleti, nemzetközi alapok Hazai szakpolitikai, szabályozási környezet Empirikus felmérések Helyzetfelmérés a statisztikai adatok alapján Online felmérés a jegyzők körében (adatok, tények, vélemények) Esettanulmányok 50 településen Lakossági felmérés

Az ÁROP projekt főbb elemei 4. Szervezet és működésfejlesztési modul - pilot két településen 5. Feladatfinanszírozási modellezés - pilot két településen 6. Integrált információs rendszer prototípusának felállítása 7. Szintézis, zárókonferencia

A közszolgáltatás szervezés elméleti összefüggései. Források Nemzetközi szakirodalom Hazai szakirodalom Nemzetközi dokumentumok (OECD, EU, Világbank, ENSZ) Hazai szakpolitikai dokumentumok Korábbi MTA RKK-s kutatási eredmények

Két fő kormányzási modell határán Jelentős változások az állami szerepvállalás tartalmában és módszereiben A korábbi évtizedeket a neoliberális modell jellemezte Kis, helyzetbe hozó állam Közfunkciók piaci és civil szektorba való kiszervezése NPM:menedzserializmus, teljesítményelv

Neoweberi fordulat NPM kritikák- a piac kudarcai (egyenlőtlenségek) Világgazdasági válság Felerősödő állami aktivitás (fejlesztő, gondoskodó állam) Hierarchikus, bürokratikus, közhatalmi módszerek elterjedése

A közszolgáltatás szervezés dilemmái Nincsenek axiómák és uniformizált receptek Policy transzfer kudarca, a konkrét kulturális, társadalmi, gazdasági stb. kontextus felismerése Eszközök, eljárásrendek konkrét helyzetre való adaptálása

A területi lépték, területi reformok: „képessé tenni” ’70-es évtizedtől a helyi szint integrálása, több hullámban (Dániában még napjainkban is) ’90-es évtizedtől a középszintű reformok: regionalizáció Funkcionális, hatásköri reformok kísérik a strukturális reformokat

A feladatrendszer Forrás: Európa Tanács, 2007. Funkciók Németország Spanyolország Franciaország Magyarország Olasz-ország Hollan-dia Portu-gália Egyesült Királyság Svéd-ország Rendőrség, rendfenntartás:   - igazgatás-rendészet - közbiztonságért felelős rendészet X    Várostervezés: - tervezés - engedélyezés - területrendezési terv készítése X (részben) Lakásügy: - direkt vagy indirekt kezelés - családsegítés lakásügyekben Jóléti és szociális szolgáltatások X (körzeti szinten) Oktatásügy - ingatlan-fenntartás - pedagógiai szakszolgáltatás - személyzeti ügyek kezelése  X  X (részben) Egészségügyi szolgáltatás (kórház-fenntartás, alapellátás) Úthálózat-fenntartás és tömegközlekedés Viziközmű-szolgáltatás Forrás: Európa Tanács, 2007.

A helyi önkormányzatok számának változásai Európában Forrás: Önkormányzatok és Régiók Európai Tanácsa

Mérethatékonyság Nem evidencia az optimális méret Vannak érvek a „kis és nagy” ellen és mellett A méret és hatékonyság összefüggésének mérési módszerei vitatottak: konkrét szolgáltatásokat (intézményeket), költségtípusokat vagy az önkormányzat méretét modellezik. Jellemző az U alakú költséggörbe Eltérő optimumok: (25 -250 ezer között, 30 ezer) Nem csak a költség, hanem a lakosság elégedettsége számít

Az önkormányzati mérethatékonyság elérésének eszközei Települési önkormányzatok összevonása- demokrácia deficit, bár ellenétes trendek is Társulások- kistelepülések marginalizálódása Differenciált hatáskör telepítés Kiegyensúlyozott munkamegosztás a szintek között

Szolgáltató szervezetek mérethatékonysága Tőke (műszaki, kommunális) vagy munkaerő (humán szolgáltatások) intenzitás az alapkérdés A méret elsősorban a műszaki (víz, szennyvíz, hulladék) szolgáltatásokban releváns Humán szolgáltatások esetén a méret csak egy szűk sávban hatékonyságnövelő Ritkán lehetséges minden szolgáltatás esetén párhuzamosan érvényesíteni Településméret és az egyes szolgáltatások költséghatékonysága között nincs erős általános kapcsolat

Szolgáltatás típusok és hatékonyság Közoktatásban alapszinten kisebb méret Középszinten magasabb lélekszám- de a minőség romlásának veszélyével kell számolni Szociális gondoskodás többségénél nehéz bizonyítani a méret szerepét Kommunális infrastruktúra esetében a egyértelműen érvényesíthető és mérhető a mérethatékonyság

Teljesítménymérés, értékelés Szerepe a hatékonyság miatt felértékelődik, nem csak egyes intézmények vonatkozásában, hanem átfogó tervezésben, közpolitikai stratégia alkotásban Teljesítmény: gazdaságosság, eredményesség, minőség (input, output, outcomes) Speciális szervezetek, szervezeti egységek specializálódnak rá Döntő kérdés a módszer, mert a rossz mérés sokat árthat

Értékelési folyamat Az önkormányzatoknál nem jellemző és nem folyamatos aktivitás (monitoring, audit)), politikai kérdés A célkitűzés tisztázása (nem csak a költségcsökkentés lehet!) Az eredmények értékelése különböző módszerekkel Visszacsatolás Kontextus függő (context-mechanism-outcome)

Teljesítményindikátorok Mennyiségi és minőségi módszerek Input (alkalmazottak száma, költségvetés, egységköltség) Output, szolgáltatás volumen (ellátottak száma, stb.) Hatásindikátorok (analfabéták, betegek, hajléktalanok számának csökkenése) Környezeti indikátorok (gazdasági mutatók alakulása) Minőségindikátorok

Értékelési módszerek Hatáselemzés Költséghaszon elemzés Benchmarking Szoftabb módszerek: elégedettség mérés hozzáférés méltányosság elemzése

Minőségbiztosítás Nehéz megkülönböztetni a teljesítmény méréstől Az üzleti szektorból származik: TQM Elégedettség mérése – önmagában nem elég Elvárások és elégedettség összevetése (SERQUAL) ISO- standardoknak való megfelelés CAF- közigazgatási alkalmazás, nemzetközi tanulási folyamat

A fogyasztó érdeke A közszolgáltatások tekintetében a fogyasztóvédelem ellentmondásos: tekintettel az összefonódó tulajdonosi és közhatalmi, politikai jellegű döntéshozói viszonyokra, Szolgáltatási monopolhelyzetre, piaci viszonyok korlátozottságára stb. Hazai szabályozási környezet: alaptörvény, fogyasztóvédelmi törvény, polgári törvénykönyv, külön hatóság stb.

Az állampolgári (fogyasztói) charták Nagy-Britanniában jelent meg 1991-ben (a piaci szolgáltatási modell ellensúlyozása érdekében), de átvették a nemzetközi szervezetek ajánlásai, mintái (OECD, ENSZ, Világbank), elsősorban az angolszász országokban terjedt el Célja a standard minőség (kormányzat által rögzített kritériumok szerint) és hozzáférés, diszkrimináció mentesség garantálása, állampolgári ellenőrzése Tartalmát közösen alakítják ki, és monitoring illetve jogorvoslati rendszer kapcsolódik hozzá

A szolgáltatásokhoz való hozzáférés Két értelemben használják ma már, bár össze is függenek: földrajzi (időbeli, térbeli távolság) és esélyegyenlőségi (nemek, kisebbségi csoportok, szociális, jövedelmi szempontok Elérhetőségi indexek számítása Szolgáltatásonként jelentős eltérések az optimumban Településhálózat szerepe Belső településszerkezet, morfológia szerepe Tömegközlekedés, úthálózat, kommunikációs infrastruktúra szerepe Közszolgáltatások lévén, kötelező standardok érvényesítése

Közszolgáltatási szervezési elvek, modellek Uralkodó modell (már a 19. században megjelent és még jelenleg is) a NPM, amely szerint sok közszolgáltatás megszervezésében ideális a szolgáltatás vásárlás, kiszervezés Országonként, közigazgatási kultúránként sok változata van (szintén angolszász dominancia) Jelentős kritikák, egyszerre nem lehet elérni az olcsóbb és jobb közszolgáltatást! A közszektornak „okosabb” vevőnek kell lennie, meg kell tanulni szerződni

Közigazgatási kultúra és közszolgáltatási modellek Forrás: Horváth M. 2005:62.

Partnerségek a közszolgáltatás szervezésben A közszolgáltatások tekintetében az önkormányzatok széleskörű egyeztetésre kényszerülnek, nem csak az állampolgárokkal, hanem a vállalkozásokkal is A partnerség forrásbevonás is lehet: PPP, kiszerződés, szolgáltatás vásárlás, akkor sikeresek, ha megfelelő a kormányzási környezet Felértékelődik a korrupció elleni küzdelem, nemzetközi mérések, technikák alkalmazása

Marketing a közszolgáltatásokban Mára a közszolgáltatási rendszer többszektorú, gyakran verseny is érvényesül Kapcsolati marketing területei: Szervezet és fogyasztó (mikro) Szervezet és társadalom (mezo) Szervezetek közötti (makro) Funkciója a bizalomépítés, teljesítmény növelés

Közszolgáltatási logisztika Ágazatok és funkciók interdependenciája Önkormányzatok esetében különösen érvényesíthető Nem mindig elemi települési, hanem nagyobb térségi léptékben Speciális tudást, szintetizáló információkat és integrált döntési mechanizmusokat, koordinációt igényel Teljesítmény növelő, költségcsökkentő, szinergia hatások érvényesülhetnek

Okos (élhetőbb) városok Egyelőre nagyobb városok mozgalma a fenntarthatóbb, kreatívabb városi kormányzás, fejlesztés, közszolgáltatás érdekében Integráltság, információs kommunikációs eszközök hangsúlyos kihasználása Környezettudatosság Szociális érzékenység Egymástól tanulás lehetősége, innovációs, hálózatok

Reformok, változás menedzsment A reformok két típusa: átfogó (felülről kezdeményezett) és lépcsőzetes (ez utóbbi a jellemző a közszolgáltatások esetén) A célok mindig ambíciózusabbak, mint a végrehajtás A végrehajtás megtervezése gyakran elmarad (kísérletek pl.) Reformkapacitások felmérése, vétószereplők azonosítása, meggyőzése Visszacsatolás, finomhangolás

Mintakövetés a kelet-közép-európai országokban Divatkövetés és a nemzetközi szervezetek (EU, OECD, Világbank) erős befolyása NPM módszerek mechanikus átvétele A kulturális sajátosságok, menedzsment tudás hiánya Eltérő fogyasztói attitűdök Több a reform kudarc és a hektikus közpolitikai váltás

Szociális ellátórendszer Közszolgáltatásokkal való elégedettség Ország Egészségügy Közoktatás Szociális ellátórendszer Észtország 78 83 73 Lettország 70 74 Szlovénia 71 Horvátország 76 69 Litvánia 64 67 Lengyelország 62 85 49 Magyarország 59 60 Szlovákia 42 Csehország 66 43 Bulgária 61 75 Románia 57 Nyugat-európai átlag 80 Forrás: World Bank, 2012

Nemzetközi ajánlások a közszolgáltatás szervezésben

Európai Unió A közszolgáltatások megszervezése tagállami hatáskör, de uniós szabályozási keretek között Általános érdekű szolgáltatások irányelvei (Zöld könyv-Fehér könyv)- elsősorban a piactorzító hatások (pl. állami támogatás) korlátozása érdekében semlegesség elve hozzáférés, megfizethetőség, biztonság szempontja (egyetemes szolgáltatási kötelezettség) közbeszerzési szabályok Alapjogi Charta (közérdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférés alapjog) Ágazati szabályozás (pl. szociális szolgáltatásokról Önkéntes Európai Minőségi Keret, indikátorok)

Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (1985) Európa Tanács Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (1985) az önkormányzatok közszolgáltatási kompetenciáit védi polgárközelség elve Kijevi (2011) és Utrechti (2009) irányelvek gazdasági válság kezelés helyben, költségek csökkentése, Partnerség Miniszterek Bizottságának ajánlásai (2007) Decentralizáció, szintek közötti együttműködés Elégedettség Teljesítmény menedszment

Nemzetközi Valutaalap Közösségi kiadások kontrollja felől közelít Magyarország felé tett javaslatok: önkormányzati költségvetések csökkentése, hatékonyság növelés strukturális reformok, társulások, helyi korrupció megszüntetése, privát szektor erőteljesebb bevonása 2013-as jelentés a reformokat szükségszerűnek tartotta, a polgárok teherbíró képességének romlása miatt a díjak nehezen növelhetőek

OECD ’60-as évek óta kutatások, elemzések, benchmarkingok (indikátorok), intézményi keretek, jó gyakorlatok Decentralizáció, önkormányzati mérethatékonyság PPP, privatizáció alkalmazásának előnyei Modell javaslatok

ENSZ Millenniumi fejlesztési célok UN-Habitat UNPAN: regionális közszolgáltatások chartája Globális fórum a helyi kormányzásról és közszolgáltatásokról (12 pontos ajánlások)

Egyes ágazatokat jellemző főbb trendek

Közoktatás Rendkívül változatos intézményi modellek (gyakori közpolitikai újítások) Versengő piaci (brit) Iskolai autonómia Helyi közösség megerősítése (pl. svéd) Minőség kontrollja (pl. francia) Centralizáció-decentralizáció ciklusai, szinte mindig erős az állami részvétel is, ritkán kizárólagos önkormányzati kompetencia Menedzsment reformok Humánerőforrásra fókuszálás Minőségbiztosítás- kompetencia felmérések Óvodák tekintetében erősen változatosak a szabályozási és intézményi rendszerek

Szociális szolgáltatások Alanyi jogon vagy társadalombiztosítási alapon Nemzeti szintű szabályozás, helyi végrehajtás Európában a szolgáltatások többsége még mindig pénzbeli Személyes jellegű szolgáltatások döntően önkormányzati feladatok Gyermekvédelemben a válságkezelő beavatkozástól az általános gondoskodás az irány Idősgondozásban az ambuláns megoldások erősödnek, az intézményi modell korban kitolásával Felértékelődik a szektor foglalkoztatási szerepe is

Egészségügy Színvonala erősen függ az ország gazdasági helyzetétől, Európában még mindig kórház centrikus a forráselosztás Alapellátás szerepének erősítése (háziorvos, mint kapuőr), komplex egészségfejlesztés Intézmények hatékonyságának és minőségének szigorodó elvárása, ellenőrzése Igény a koordinációra a közoktatás, szociális gondoskodás és az egészségügy között

Kultúra A helyi szint általános elhanyagolása, alulfinanszírozása (UNESCO) Erős intézményi és szektorális tagoltság A nemzeti, regionális, helyi specialitások nagyon sokszínű rendszereket eredményeznek Kulturális örökségvédelemben domináns az önkormányzati és állami szerepvállalás Sport felértékelődő szerepe, uniós részvétel erősödése, professzionális sport állami támogatása tilos

Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások 1. Szinte minden eleme többszektorú, erős magán szerepvállalással Közterület fenntartást a sokszektorúság jellemzi, erős piaci részesedéssel az állammal, önkormányzattal kötött szerződés alapján Lakáspolitika nemzeti kompetencia, de erősödő EU hatás Hulladékgazdálkodás a környezetvédelmi kapcsolódás miatt szoros EU ellenőrzés mellett Helyi piacok: nem az önkormányzati szerepvállalás jellemző, csak a helybiztosítás Közösségi közlekedés: jóléti (elérhetőség) és környezetvédelmi megfontolások keveredése, kulcskérdés a többi közszolgáltatás és a gazdaság szempontjából is

Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások 2. Közvilágítás: mindenütt alapfeladat, radikális technológiai váltás, és közpolitikai változás jellemzi, specialitása, hogy nem versengő, nem opcionális Távfűtési szektor jellemzően az erősen szabályozott, állami vagy önkormányzati tulajdonú cégek funkciója, erős technológiaváltás jellemzi, de egyre jellemzőbb a piacnyitás, sikere vitatott. Fenntarthatósági és ár-költség szempontok együttes érvényesítése

Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások 3. Közterület fenntartást a sokszektorúság jellemzi, erős piaci részesedéssel az állammal, önkormányzattal kötött szerződés alapján Közút fenntartásban törekvés van az átfogó vagyongazdálkodásra, jellemző a feladatok kiszervezése, erős teljesítmény és minőség-ellenőrzés jellemző Parkolás szintén jellemzően kiszervezett, van, ahol viszont erősen szabályozott és ellenőrzött (USA) Kéményseprés: mindenki számára biztosítandó, a monopolhelyzet elkerülendő, többnyire a helyi önkormányzatok kötnek szerződést

A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása ÁROP 1.1.22-2012-2012-001 Köszönöm figyelmüket!