A hazai településfejlesztés története az elmúlt évtizedekben dr. Jeney László egyetemi adjunktus jeney@caesar.elte.hu Településfejlesztési alapismeretek II. Gazdasági és vidékfejlesztési agrármérnök alapszak (BSc) 2013/2014, II. félév BCE Gazdaságföldrajz és Jövőkutatás Tanszék

A hazai településpolitika története a szocializmus korai évtizedeiben

Szocializmus korai évtizedei Szocialista terület- és településfejlesztési politikák két alapvető mozgatója (változó súllyal és sorrendben!): 1950-es évektől: termelés, gazdasági növekedés leghatékonyabb szolgálata  iparfejlesztés, Budapest kiemelése 1970-es évektől: indokolatlan területi különbségek csökkentése  Budapest ellenpólusai, megyeszékhelyek, szocialista városok Ma: hátrányos helyzetű települések megközelítése 3

Hidegháborús időszak Hatalmi központok és nagyvárosok fejlesztése  koncentráció irányába hatott Területi egyenlőtlenségek fokozódtak Agrártérségek leértékelődése az iparival szemben 1948-49: felszámolták a területfejlesztéssel foglalkozó intézményeket 1970-ig nincs központi területfejlesztési koncepció. Területfejlesztési politika a GAZDASÁGFEJLESZTÉSI politika része! 4

Hidegháborús időszak Hatalmi központok és nagyvárosok fejlesztése  koncentráció irányába hatott Területi egyenlőtlenségek fokozódtak Agrártérségek leértékelődése az iparival szemben 1948–1949: felszámolták a területfejlesztéssel foglalkozó intézményeket 1970-ig nincs központi területfejlesztési koncepció Területfejlesztési politika a GAZDASÁGFEJLESZTÉSI politika része! 5

1950-es és 1960-as évek Gazdaságfejlesztési politika fő gerince: Extenzív iparfejlesztés a központokban Beruházások velejárójának tekintették a területfejlesztést. Első ötéves terv  sztálini ideológia: Először a városokban következik be a gazdasági és társadalmi átalakulás. Városok majd átformálják a falvakat. Hruscsov: „szocialista agrárvárosok” elképzelése 6

Az 1951-es szabályozás

Hazai településállomány 1951-es fejlesztési célú kategorizálása Budapest, Miskolc kiemelése „Osztályon felüli” települések Beruházásokat mindenek előtt ide kívánták telepíteni Jórészt politikai okokból Többi település különböző kategóriába sorolása NBr, Fro: korszerűtlenné vált ipari régiók, nagyvárosok tehermentesítése, fellazítása Fővárosok körüli „alvóvárosok” létrehozása 8

A kiemelt fejlesztésre kijelölt települések 1951-ben

Települések kategorizálása 1951-ben (TERINT- Településrendezési Intézet) Kategória Tartalmi besorolás A települések A népesség száma (db) aránya (%) száma (1000 fő) Osztályon felüli Országos jelentőségű 2 0,06 1901 25,0 I.osztályú 73 2,27 II. osztályú Területi jelentőségű 67 2,10 611 8,0 III/A. osztályú A helyi szükségletek kielégítésére korlátlanul fejleszthető 1292 40,00 3396 44,6 III/B. osztályú Korlátozottan fejleszthető, közeli másik településsel 259 8,10 381 5,0 III/C. osztályú Beruházás csak kivételes esetekben történhet 1530 47,50 1327 17,4 Összesen 3223 100,00 7616 100,0 Budapest és Miskolc nélkül 10 10 10

Erőteljes koncentráció Fejlesztései erőforrások szűkössége Első két kategória: hazai tel-állomány alig 2,5%-a (lakosságarányban már jobb) Települések csaknem felében: gyakorlatilag mindenféle fejlesztés tiltása (lakások felújítása, építése is) Építési előírások: lakosság részéről induló településfejlesztési akciókat is akadályozták 11

Osztályba sorolás hatása a hazai településrendszerre Megerősödött ipari szerep 1950-es, 1960-as években létesített új városok (Dunaújváros, Kazincbarcika, Oroszlány, Komló, Várpalota, Ajka, Tiszaújváros, Százhalombatta) Tatabánya, Ózd, Salgótarján, Mosonmagyaróvár, Dorog, Kiskunfélegyháza, Nyíregyháza Országos jelentőségű 75 településre átfogó rendezési tervet készítettek Leendő ipari üzemek helye Üzemekhez kapcsolódó lakás és kommunális fejlesztések telepítése 1960-as évek: erőteljes ipari koncentráció  ásványkincsekben, építőanyagokban gazdagabb középhegységek dinamikus fejlődése  területi egyenlőtlenségek Fokozta a főváros kiemelkedően gyors növekedése 12

Ipari és szocialista városok fejlesztése 50-es évek, legfőbb cél: Ipari és szocialista városok fejlesztése Munkásosztály településeinek előnyben részesítése (többi elhanyagolása árán is) 60-as évek: Kialakult egyenlőtlenségek miatt fokozódó társadalmi nyomás Megoldás: „termelőerők öröklött aránytalan területi struktúrájának átalakításával”  ipar decentralizálása Hátrányos helyzetű kistelepülések leszakadása fokozódik! Ipar decentralizálása (megyék, nagyobb régiók központjainak fejlesztése a fővárossal szemben) 13 13 13

1960-as és 1970-es évek Településhierarchián alapuló fejlesztési megközelítések Cél: településhálózatban keletkezett aránytalanságok felszámolása, újabbak kialakulásának megakadályozása. Eszköze: települések szerepkörökkel történő felruházása  ezek mentén történő fejlesztés 14

1963-as besorolás 9 régióközpont és 9 régiótársközpont 66,5 %-a a településeknek mellékfalu kategóriába került Mellékfalvak: Fejlődésképtelenek minősítettek!!! Megszűnésre ítéltek!!! Mi volt az a 9 központ és társközpont? 15 15 15

Az 1971-es Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció és hatása

Hazai településfejlesztés az új gazdasági mechanizmus árnyékában 1960-as évek: hazai településhálózat-fejlesztési koncepció kidolgozása Települések hierarchikus kategóriákba sorolása Egyes kategóriákba sorolt települések fejlesztési keretinek megjelölése 1971: koncepció kormányzati rangra emelkedett 17

1971: Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció (OTK) 1967-ben kezdték el kidolgozni Szerepkörök lehatárolása + hozzájuk rendelt fejlesztési elképzelések 67% falu  központi szerepkör nélküli kategória Legalsó szint már nem volt pusztulásra ítélve!!! Nem foglalkozott a hátrányos helyzetű területekkel. Alapvetően városfejlesztési koncepció! 18

1971: Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció (OTK) Egyenlőtlenségek csökkentését az egyes hierarchia szinteken belül kívánta megvalósítani  szintek között tovább fokozódtak a területi egyenlőtlenségek! Hajdú Zoltán szerint: OTK nem önmaga idézte elő a településhálózat torzulási folyamatait, hanem fölerősítette a gazdasági, társadalmi, politikai rendszerben meglévő koncentrációs folyamatokat. Településhierarchián alapuló fejlesztési elképzelésekkel csak 1985-ben szakítottak. 19

1971-es Országos Településhálózat-fejlesztési koncepció, OTK 130 településre fordította a figyelmet Többit megyei településhálózati kerettervek hatáskörébe utalta Hierarchikus, merev rend Élen a főváros (növekedési ütem mérséklése, ipar szelektív fejlesztése) 5 vidéki nagyváros (Győr, Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs) Megyeszékhelyek Szigorú alap az anyagi javak elosztásában, különböző funkciók területi rendszerének kiépítésében Besorolásban egyetemesség elve Kategorizálás minden térségben azonos elvek alapján Tekintet nélkül a helyi, táji adottságokra 20

A települések kormányzati célú besorolása 1971-ben kategóriák Települések száma Népességi arány Országos központ 1 20,0 Kiemelt felsőfokú központ 5 8,1 Felső fokú központ 7 5,7 Részleges felső fokú központ 11 5,6 Középfokú központ 65 12,6 Részleges középfokú központ 41 4,8 Kiemelt alsó fokú központ 152 8,2 Alsó fokú központ 537 13,0 Részleges alsó fokú központ 303 4,1 Központi szerepkör nélkül 2000 17,9 21

Tervezett városhierarchia az OTK szerint 22

Modell új eleme: „központi szerepkör nélküli települések” Központi szerepkör nélküli településeket egy-egy kiemelt vagy alsó fokú központ hatáskörébe utalta Számos más szoc. ország is átvette Méretökonómiai elv: intézmények hatékonyabb működéséhez körzetközpont alapellátási szerepvállalása Gyakorlati alkalmazás során erőteljesen eltorzult Központi szerepkör nélküli településekről kivonultak/megszűntek a jól működő alapellátási elemek is Általános iskola felső tagozata kivonulása Falusi könyvtár megszűnése Falusi művelődési ház (1950-es évek nagy vívmánya) megszűnése 23

Településhálózati keretterv mint területi szerveződési modell Gazdálkodó szervek sémaként fogadták el intézményeik területi elhelyezésekor MGTSZ-k összevonásakor: tsz-központ székhelye: legalább alsó fokú településen (falusi agrárértelmiség elvonzása) Tagolt intézményhálózattal rendelkező irányító szervezetek (oktatás, egészségügy, kereskedelem, vállalatok) kötelezettségüknek érezték hálózatuk modellhez illesztését „Hatékonyság” érvényesítésére hivatkozva 24

Kiemelt szerepkör nélküli települések társadalmi hátrányának fokozódása Más kelet-közép-európai országokban is alkalmaztak településfejlesztési politikákat Hazánkkal nagyjából egy időben Némileg eltérően a magyar gyakorlattól Elméleti hibák a végrehajtás során ütköztek ki leginkább Egységes rendező elvek Agglomerálódó térségek sajátossága Alsófokú körzetek kijelölésének problémái Dinamikus fejlődés hipotézise 25

Egységes rendező elvek Ország minden térségében egységes rendező elvek szerint épült fel a tel-k térbeli tagozódása Nem vette figyelembe, hogy egyes országrészeken a tel-állomány eltérő fejlettségi szintű Alföld: nagy határú, ritka állományú mezővárosi hálózata tanyás térségekkel Főleg mezővárosok falvak nélkül  egyes mezővárosok esetében is funkciókorlátozás É-Mo, É-Dtúl: aprófalvas térségek Hiányoznak a nagyobb települések  funkciókorlátozás Ny-Mo (Győr-MS, Vas, Zala): még jobb a helyzet Került legközelebb egymáshoz az elméleti modell és a gyakorlati megoldás 26

Agglomerálódó térségek sajátossága OTK nem számolt azzal, hogy a szerves fejlődés során kialakult agglomerációkban a területi kapcsolatok nem hierarchikus módon alakulnak A tel-k nem elsősorban egymással, hanem az aggl. központjával alkotnak kölcsönösen kapcsolatot Nem alakul ki klasszikus térségközpontok és vidéke kapcsolat (az agglomeráció kisvárosai és falvai is a nagyváros felé vonzódnak) 27

Alsó fokú körzetek kijelölésének problémái Alsó fokú körzetek kijelölésekor a gyakorlatban kivitelezhetetlen javaslatok születtek Etnikai, vallási különbségek figyelmen kívül hagyása Esetenként olyan tel-k váltak körzetközponttá Amelyek és a hatáskörükbe vont tel-k között történelmileg kialakult feszültségek lappangtak Vonzáskörzetükből nehezen voltak megközelíthetők 28

Dinamikus fejlődés hibás hipotézise Településfejlesztési program hátterében dinamikusan fejlődő gazdasági és népességnövekedés Nem támaszkodott reális alapokra az OTK Olajárrobbanás (1973, 1979), globális gazdasági recesszió (1982) Ipar (különösen nehézipar) válsága  ipari alapú szocialista közép- és nagyvárosfejlesztés kérdőjelei 1980-as évektől már fogyó népesség országosan Kisfalvak természetes szaporodása nem tudta pótolni a „településfejlesztés” okozta vándorlási veszteséget 29

OTK nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket Kiemelt szerepkör nélküli települések társadalmi hátrányának fokozódása Elvándorlás felgyorsulása Helyi fejlesztések megszűnése Helyi közigazgatás szervezeti egységeinek felszámolódása Közlekedési kapcsolatok átrendeződése további hátrány Vasúti szárnyvonalak felszámolása  lazuló járásközi kapcsolatok, térségek fokozódó elzártsága Különböző kategóriába sorolt települések vezetői magukat hátrányos helyzetűnek igyekeztek feltüntetni  1980-as évek: OTK társadalmi méretű viták kereszttüzében De: 1970-es, 1980-as évek: várossá nyilvánítások lényegében az OTK által kijelölt központokban 1985: kormányhatározat hatályon kívül helyezése 30 30

Fejlesztési szempontból kedvezményezett települések napjainkban

12/1985-86. OGY határozat Terület- és településfejlesztés hosszútávú feladatai Cél: Sajátos adottságú elmaradott térségek felzárkóztatása állami támogatással. Városi, korszerűbb életfeltételek kiterjesztése a települések minél szélesebb körére. Elmaradott térségek lehatárolása statisztikai alapokon. 7 megye, 571 települése, 3 város (Encs, Lenti, Vasvár) Nagyon csekély az előző időszak településromboló politikája után. 32

Elmaradott térségek jellemzői Kedvezőtlen mezőgazdasági adottság. A termelőszövetkezeteik kedvezőtlen helyi feltételek mellett gazdálkodnak, erőforrásaik mennyisége és minősége is kedvezőtlenebb megyei átlagukhoz képest, egynegyedük veszteséges. A foglalkoztatási lehetőségek hiánya. Viszonylag magas a felnőtt korú eltartottak aránya. Az iparosodottság alacsony foka, a lakosság átlagon felüli aránya él a mezőgazdaságból, a nem mezőgazdasági dolgozók jelentős része ingázik. Magas ingázási és elvándorlási arány. Országos átlagot lényegesen meghaladó népességfogyás, melynek oka az elvándorlás, és főként a propagatív korúak elvándorlása. A népesség elöregedése. Kedvezőtlen mezőgazdasági adottság. A termelőszövetkezeteik kedvezőtlen helyi feltételek mellett gazdálkodnak, erőforrásaik mennyisége és minősége is kedvezőtlenebb megyei átlagukhoz képest, egynegyedük veszteséges. A foglalkoztatási lehetőségek hiánya. Viszonylag magas a felnőtt korú eltartottak aránya. Az iparosodottság alacsony foka, a lakosság átlagon felüli aránya él a mezőgazdaságból, a nem mezőgazdasági dolgozók jelentős része ingázik. Magas ingázási és elvándorlási arány. Országos átlagot lényegesen meghaladó népességfogyás, melynek oka az elvándorlás, és főként a propagatív korúak elvándorlása. A népesség elöregedése. Alacsony jövedelmi színvonal. Az itt élők személyi jövedelme átlag 4%-kal maradt el a községi átlagtól. Aprófalvas településrendszer: falvak több mint fele 500 fő alatti lakosságszámmal bír, egyötödük pedig 200 fő alattival. Közlekedési peremhelyzet. Vasúttal csak minden ötödik közelíthető meg. Buszközlekedés ugyan van, de alacsony a járatsűrűség és rendkívül rossz az útminőség. Szakemberek hiánya. Fejletlen infrastruktúra. A települési infrastruktúra elmaradott, az intézményrendszer hiányos, az alapellátás a községi átlaghoz képest is alacsony színvonalú. 33 33 33

Elmaradott térségek jellemzői Alacsony jövedelmi színvonal. Az itt élők személyi jövedelme átlag 4%-kal maradt el a községi átlagtól. Aprófalvas településrendszer: falvak több mint fele 500 fő alatti lakosságszámmal bír, egyötödük pedig 200 fő alattival. Közlekedési peremhelyzet. Vasúttal csak minden ötödik közelíthető meg. Buszközlekedés ugyan van, de alacsony a járatsűrűség és rendkívül rossz az útminőség. Szakemberek hiánya. Fejletlen infrastruktúra. A települési infrastruktúra elmaradott, az intézményrendszer hiányos, az alapellátás a községi átlaghoz képest is alacsony színvonalú. 34

A gazdaságilag elmaradottnak minősített települések elhelyezkedése Magyarországon, 1986 35 Forrás: Faluvégi 1995

2015/1986./XI. 5/Mt .4. Felzárkóztató program Kedvezményezett térségek lehatárolásának érvénybe lépése  ötéves felülvizsgálat elrendelése Cél: gazdaságilag elmaradott térségek leszakadásának mérséklése Eszköze: gazdasági potenciál növelése  Pénzeszközök bővülése; munkalehetőségek szélesedése  lakossági infrastruktúra fejlődése  népességmegtartó erő fokozódása. Forrás: központi és helyi források együttesen. Mivel a gazdaságilag elmaradott térségekben átlag feletti a népesség fogyása, a program megvalósítása nem tekinthető pusztán gazdasági kérdésnek. 36 36 36

Kedvezményezett térségek lehatárolásának változásai 1991: 1988-89-es adatok alapján 961 település, ebből 11 város  aprófalvas térségekbe fontos a központi kisváros fejlesztése 1993: 90-es népszámlálási adatok 11 mutatóból álló rendszer  gazdasági, demográfiai, iskolázottsági, infrastrukturális helyzet (munkaerőpiaci vonzáskörzetek =foglalkoztatási körzetekre, 176 körzet) 961-ből 592 maradt kedvezményezett + 294 újonnan  882 település elmaradott Térségi programokat segítő fejlesztési támogatásokból az elszórt települések nem részesültek módszertan a településekre Átlagon felüli munkanélküliséggel jellemezhető településekkel kiegészül Munkaerőpiaci vonzáskörzet????? Faluvégi 1995-ből 37 37 37

84/1993. sz OGY 84/1993. sz. OGY hat. 2 kedvezményezettségi típus: (1): társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek (800 település és 33 körzet 600 települése, átfedés miatt): 1084 település (2): azon foglalkoztatási körzet, amelyekben a munkanélküliség a tárgyévet megelőző év decemberében az országos átlagot jelentősen meghaladta  784 település (1) és (2) kategóriában egyszerre: KIEMELTEN FEJLESZTENDŐ típus  551 település 38

A gazdaságilag elmaradottnak minősített települések elhelyezkedése Magyarországon, 1993 39 Forrás: Faluvégi 1995

84/1993. sz OGY Múlt rendszer irracionális gazdasági és településpolitikai intézkedéseiből felerősödő egyenlőtlenségeket a piacgazdaságba történő átmenet tovább erősítette. Legsúlyosabb problémák: az egyoldalú gazdaságszerkezettel rendelkező vidékeken. „A legsúlyosabb azon térségek helyzete, ahol a történelmi elmaradottság és a válságövezeteket jellemző súlyos munkanélküliség találkozik.” 40

84/1993. sz OGY 84/1993. OGY irányelvei: Térségek összehangolt fejlesztése Területi adottságok és szempontok fokozott figyelembevételével Kelet- és Nyugat-Magyarország között felerősödött fejlettségbeli különbség mérséklése Érintett települések 3 évenkénti felülvizsgálata. 41

1997-es felülvizsgálat 30/1997. OGY hat Kistérségi szinten Komplex mutató (társadalmi, gazdasági, infrastrukturális állapot) 106/1997. Korm. rend. kategóriák: társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek; tartósan munkanélküliséggel sújtott térségek; az ipari szerkezetátalakítás térségei; a mezőgazdasági vidékfejlesztés térségei. 88 kistérség, átfedés a kategóriák között. 42

2001-es felülvizsgálat 1999-ben indult, RKK Alföldi Osztály, Csatári Bálint vezetésével Komplex mutató Lehatárolás kistérség specifikussá tétele  EU támogatások miatt 2001-es OGY hat.: 19 változóból komplex mutató, 3 kedvezményezettségi kategória 64/2004. Korm. rend. e felosztás alapján Társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek, azok a statisztikai vonzáskörzetek, melyek meghatározott társadalmi-gazdasági mutatóik tekintetében az országos átlag alatt vannak. Ipari szerkezetátalakítás térségei azok a térségek, amelyekben az iparban foglalkoztatottak aránya 1990-ben meghaladta az országos átlag másfélszeresét, továbbá az iparban foglalkoztatottak arányának csökkenése 1990–1999. között, valamint a munkanélküliség 1999. december 20-án az országos átlagot meghaladja. Vidékfejlesztési térségek, ahol a terület népességének kevesebb, mint 50%-a él 120 fő/km2-nél magasabb népsűrűségű településen, az 1990. évi népszámláláskor az országos vidéki átlagot meghaladó volt a mezőgazdasági foglalkoztatottság aránya, az országos átlag alatt van az egy főre jutó személyi jövedelemadó-alap, továbbá a munkanélküliség az országos átlagot meghaladja. Valamint területfejlesztési szempontból kedvezményezettnek minősítették még azokat a településeket, amelyek társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradottak, illetve jelentős munkanélküliséggel sújtottak. 43 43 43

Társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek, azok a statisztikai vonzáskörzetek, melyek meghatározott társadalmi-gazdasági mutatóik tekintetében az országos átlag alatt vannak. Ipari szerkezetátalakítás térségei azok a térségek, amelyekben az iparban foglalkoztatottak aránya 1990-ben meghaladta az országos átlag másfélszeresét, továbbá az iparban foglalkoztatottak arányának csökkenése 1990–1999. között, valamint a munkanélküliség 1999. december 20-án az országos átlagot meghaladja. Vidékfejlesztési térségek, ahol a terület népességének kevesebb, mint 50%-a él 120 fő/km2-nél magasabb népsűrűségű településen, az 1990. évi népszámláláskor az országos vidéki átlagot meghaladó volt a mezőgazdasági foglalkoztatottság aránya, az országos átlag alatt van az egy főre jutó személyi jövedelemadó-alap, továbbá a munkanélküliség az országos átlagot meghaladja. 44

Valamint területfejlesztési szempontból kedvezményezettnek minősítették még azokat a településeket, amelyek társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradottak, illetve jelentős munkanélküliséggel sújtottak. 45

2004-es Korm. rend. Kedvezményezett kistérségek (96) 2 csoportja: Hátrányos helyzetű (48) Leghátrányosabb helyzetű (48): komplex mutatójuk nem érte el Budapest komplex mutatójának 60%-át. +235 település leghátrányosabb helyzetű 46

Ha megnézzük, hogy 1998 és 2004 között milyen mértékben változott a különböző szempontokból lehatárolt kistérségek aránya, akkor azt láthatjuk, hogy a társadalmi-gazdasági szempontból kedvezményezett kistérségek száma (3. ábra) alig változott a különböző megközelítésű lehatárolások alkalmával. 47 47 47

Az ipari szerkezetváltás kedvezményezett térségeinek száma mindig is alacsony volt és a térképre pillantva láthatjuk, hogy eléggé fluktuált a számuk és az is, hogy mely kistérség tartozott-e kategóriába. 48 48 48

Ezzel szemben a mezőgazdasági vidékfejlesztés kedvezményezett kistérségeinek száma 2001 után szinte megduplázódott 49 49 49

311/2007. korm rend. Jelenleg is ez van érvényben 32 társadalmi, gazdasági és infrastrukturális jelzőszámból komplex mutató 174-ből 94 kedvzeményezett kistérség Hátrányos helyzetű 47 Leghátrányosabb helyzetű 47  lakosság 15%-a Komplex programmal is támogatandó LHH 33 lakosság 10%-a (LHH programról lsd: Vidékfejlesztés óra kapcsán!) 50

51

Összegző gondolatok 1985-ig hivatalosan nem foglalkoztak az elmaradott területekkel. 50-70-es évek intézkedései jelentősen fokozták a hátrányos helyzetű térségek leszakadását. 1985: első statisztikai alapokon nyugvó lehatárolás  gazdaságilag elmaradott települések, térségek kijelölése az országban. Település alapútól a kistérség alapú felé mozdultak el a komplex mutatókkal történő lehatárolások. 1986-ban lehatárolt hátrányos helyzetű települések nagy része ma is a 33 LHH-s kistérségbe tartozik. 52

53