MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete

Az előadások a következő témára: "MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete"— Előadás másolata:

1 MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete
A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása A helyi közszolgáltatás szervezés kihívásai Elméleti és nemzetközi alapok Pálné Kovács Ilona MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete ÁROP Műhelyvita Pécs, május 20.

2 Az ÁROP1.1.22-2012-2012-001 kiemelt program céljai
Elemezni a hazai helyi közszolgáltatások szervezésének helyzetét A problématérkép alapján javaslatokat megfogalmazni a modernizációra vonatkozóan mind a központi szabályozás, irányítás, mind a helyi közszolgáltatás-szervezési döntéshozók számára

3 Az ÁROP projekt főbb elemei
Elméleti, nemzetközi alapok Hazai szakpolitikai, szabályozási környezet Empirikus felmérések Helyzetfelmérés a statisztikai adatok alapján Online felmérés a jegyzők körében (adatok, tények, vélemények) Esettanulmányok 50 településen Lakossági felmérés

4 Az ÁROP projekt főbb elemei
4. Szervezet és működésfejlesztési modul - pilot két településen 5. Feladatfinanszírozási modellezés - pilot két településen 6. Integrált információs rendszer prototípusának felállítása 7. Szintézis, zárókonferencia

5 A közszolgáltatás szervezés elméleti összefüggései. Források
Nemzetközi szakirodalom Hazai szakirodalom Nemzetközi dokumentumok (OECD, EU, Világbank, ENSZ) Hazai szakpolitikai dokumentumok Korábbi MTA RKK-s kutatási eredmények

6 Két fő kormányzási modell határán
Jelentős változások az állami szerepvállalás tartalmában és módszereiben A korábbi évtizedeket a neoliberális modell jellemezte Kis, helyzetbe hozó állam Közfunkciók piaci és civil szektorba való kiszervezése NPM:menedzserializmus, teljesítményelv

7 Neoweberi fordulat NPM kritikák- a piac kudarcai (egyenlőtlenségek)
Világgazdasági válság Felerősödő állami aktivitás (fejlesztő, gondoskodó állam) Hierarchikus, bürokratikus, közhatalmi módszerek elterjedése

8 A közszolgáltatás szervezés dilemmái
Nincsenek axiómák és uniformizált receptek Policy transzfer kudarca, a konkrét kulturális, társadalmi, gazdasági stb. kontextus felismerése Eszközök, eljárásrendek konkrét helyzetre való adaptálása

9 A területi lépték, területi reformok: „képessé tenni”
’70-es évtizedtől a helyi szint integrálása, több hullámban (Dániában még napjainkban is) ’90-es évtizedtől a középszintű reformok: regionalizáció Funkcionális, hatásköri reformok kísérik a strukturális reformokat

10 A feladatrendszer Forrás: Európa Tanács, 2007. Funkciók Németország
Spanyolország Franciaország Magyarország Olasz-ország Hollan-dia Portu-gália Egyesült Királyság Svéd-ország Rendőrség, rendfenntartás: - igazgatás-rendészet - közbiztonságért felelős rendészet X    Várostervezés: - tervezés - engedélyezés - területrendezési terv készítése X (részben) Lakásügy: - direkt vagy indirekt kezelés - családsegítés lakásügyekben Jóléti és szociális szolgáltatások X (körzeti szinten) Oktatásügy - ingatlan-fenntartás - pedagógiai szakszolgáltatás - személyzeti ügyek kezelése  X  X (részben) Egészségügyi szolgáltatás (kórház-fenntartás, alapellátás) Úthálózat-fenntartás és tömegközlekedés Viziközmű-szolgáltatás Forrás: Európa Tanács, 2007.

11 A helyi önkormányzatok számának változásai Európában
Forrás: Önkormányzatok és Régiók Európai Tanácsa

12 Mérethatékonyság Nem evidencia az optimális méret
Vannak érvek a „kis és nagy” ellen és mellett A méret és hatékonyság összefüggésének mérési módszerei vitatottak: konkrét szolgáltatásokat (intézményeket), költségtípusokat vagy az önkormányzat méretét modellezik. Jellemző az U alakú költséggörbe Eltérő optimumok: ( ezer között, 30 ezer) Nem csak a költség, hanem a lakosság elégedettsége számít

13 Az önkormányzati mérethatékonyság elérésének eszközei
Települési önkormányzatok összevonása- demokrácia deficit, bár ellenétes trendek is Társulások- kistelepülések marginalizálódása Differenciált hatáskör telepítés Kiegyensúlyozott munkamegosztás a szintek között

14 Szolgáltató szervezetek mérethatékonysága
Tőke (műszaki, kommunális) vagy munkaerő (humán szolgáltatások) intenzitás az alapkérdés A méret elsősorban a műszaki (víz, szennyvíz, hulladék) szolgáltatásokban releváns Humán szolgáltatások esetén a méret csak egy szűk sávban hatékonyságnövelő Ritkán lehetséges minden szolgáltatás esetén párhuzamosan érvényesíteni Településméret és az egyes szolgáltatások költséghatékonysága között nincs erős általános kapcsolat

15 Szolgáltatás típusok és hatékonyság
Közoktatásban alapszinten kisebb méret Középszinten magasabb lélekszám- de a minőség romlásának veszélyével kell számolni Szociális gondoskodás többségénél nehéz bizonyítani a méret szerepét Kommunális infrastruktúra esetében a egyértelműen érvényesíthető és mérhető a mérethatékonyság

16 Teljesítménymérés, értékelés
Szerepe a hatékonyság miatt felértékelődik, nem csak egyes intézmények vonatkozásában, hanem átfogó tervezésben, közpolitikai stratégia alkotásban Teljesítmény: gazdaságosság, eredményesség, minőség (input, output, outcomes) Speciális szervezetek, szervezeti egységek specializálódnak rá Döntő kérdés a módszer, mert a rossz mérés sokat árthat

17 Értékelési folyamat Az önkormányzatoknál nem jellemző és nem folyamatos aktivitás (monitoring, audit)), politikai kérdés A célkitűzés tisztázása (nem csak a költségcsökkentés lehet!) Az eredmények értékelése különböző módszerekkel Visszacsatolás Kontextus függő (context-mechanism-outcome)

18 Teljesítményindikátorok
Mennyiségi és minőségi módszerek Input (alkalmazottak száma, költségvetés, egységköltség) Output, szolgáltatás volumen (ellátottak száma, stb.) Hatásindikátorok (analfabéták, betegek, hajléktalanok számának csökkenése) Környezeti indikátorok (gazdasági mutatók alakulása) Minőségindikátorok

19 Értékelési módszerek Hatáselemzés Költséghaszon elemzés Benchmarking
Szoftabb módszerek: elégedettség mérés hozzáférés méltányosság elemzése

20 Minőségbiztosítás Nehéz megkülönböztetni a teljesítmény méréstől
Az üzleti szektorból származik: TQM Elégedettség mérése – önmagában nem elég Elvárások és elégedettség összevetése (SERQUAL) ISO- standardoknak való megfelelés CAF- közigazgatási alkalmazás, nemzetközi tanulási folyamat

21 A fogyasztó érdeke A közszolgáltatások tekintetében a fogyasztóvédelem ellentmondásos: tekintettel az összefonódó tulajdonosi és közhatalmi, politikai jellegű döntéshozói viszonyokra, Szolgáltatási monopolhelyzetre, piaci viszonyok korlátozottságára stb. Hazai szabályozási környezet: alaptörvény, fogyasztóvédelmi törvény, polgári törvénykönyv, külön hatóság stb.

22 Az állampolgári (fogyasztói) charták
Nagy-Britanniában jelent meg 1991-ben (a piaci szolgáltatási modell ellensúlyozása érdekében), de átvették a nemzetközi szervezetek ajánlásai, mintái (OECD, ENSZ, Világbank), elsősorban az angolszász országokban terjedt el Célja a standard minőség (kormányzat által rögzített kritériumok szerint) és hozzáférés, diszkrimináció mentesség garantálása, állampolgári ellenőrzése Tartalmát közösen alakítják ki, és monitoring illetve jogorvoslati rendszer kapcsolódik hozzá

23 A szolgáltatásokhoz való hozzáférés
Két értelemben használják ma már, bár össze is függenek: földrajzi (időbeli, térbeli távolság) és esélyegyenlőségi (nemek, kisebbségi csoportok, szociális, jövedelmi szempontok Elérhetőségi indexek számítása Szolgáltatásonként jelentős eltérések az optimumban Településhálózat szerepe Belső településszerkezet, morfológia szerepe Tömegközlekedés, úthálózat, kommunikációs infrastruktúra szerepe Közszolgáltatások lévén, kötelező standardok érvényesítése

24 Közszolgáltatási szervezési elvek, modellek
Uralkodó modell (már a 19. században megjelent és még jelenleg is) a NPM, amely szerint sok közszolgáltatás megszervezésében ideális a szolgáltatás vásárlás, kiszervezés Országonként, közigazgatási kultúránként sok változata van (szintén angolszász dominancia) Jelentős kritikák, egyszerre nem lehet elérni az olcsóbb és jobb közszolgáltatást! A közszektornak „okosabb” vevőnek kell lennie, meg kell tanulni szerződni

25 Közigazgatási kultúra és közszolgáltatási modellek
Forrás: Horváth M. 2005:62.

26 Partnerségek a közszolgáltatás szervezésben
A közszolgáltatások tekintetében az önkormányzatok széleskörű egyeztetésre kényszerülnek, nem csak az állampolgárokkal, hanem a vállalkozásokkal is A partnerség forrásbevonás is lehet: PPP, kiszerződés, szolgáltatás vásárlás, akkor sikeresek, ha megfelelő a kormányzási környezet Felértékelődik a korrupció elleni küzdelem, nemzetközi mérések, technikák alkalmazása

27 Marketing a közszolgáltatásokban
Mára a közszolgáltatási rendszer többszektorú, gyakran verseny is érvényesül Kapcsolati marketing területei: Szervezet és fogyasztó (mikro) Szervezet és társadalom (mezo) Szervezetek közötti (makro) Funkciója a bizalomépítés, teljesítmény növelés

28 Közszolgáltatási logisztika
Ágazatok és funkciók interdependenciája Önkormányzatok esetében különösen érvényesíthető Nem mindig elemi települési, hanem nagyobb térségi léptékben Speciális tudást, szintetizáló információkat és integrált döntési mechanizmusokat, koordinációt igényel Teljesítmény növelő, költségcsökkentő, szinergia hatások érvényesülhetnek

29 Okos (élhetőbb) városok
Egyelőre nagyobb városok mozgalma a fenntarthatóbb, kreatívabb városi kormányzás, fejlesztés, közszolgáltatás érdekében Integráltság, információs kommunikációs eszközök hangsúlyos kihasználása Környezettudatosság Szociális érzékenység Egymástól tanulás lehetősége, innovációs, hálózatok

30 Reformok, változás menedzsment
A reformok két típusa: átfogó (felülről kezdeményezett) és lépcsőzetes (ez utóbbi a jellemző a közszolgáltatások esetén) A célok mindig ambíciózusabbak, mint a végrehajtás A végrehajtás megtervezése gyakran elmarad (kísérletek pl.) Reformkapacitások felmérése, vétószereplők azonosítása, meggyőzése Visszacsatolás, finomhangolás

31 Mintakövetés a kelet-közép-európai országokban
Divatkövetés és a nemzetközi szervezetek (EU, OECD, Világbank) erős befolyása NPM módszerek mechanikus átvétele A kulturális sajátosságok, menedzsment tudás hiánya Eltérő fogyasztói attitűdök Több a reform kudarc és a hektikus közpolitikai váltás

32 Szociális ellátórendszer
Közszolgáltatásokkal való elégedettség Ország Egészségügy Közoktatás Szociális ellátórendszer Észtország 78 83 73 Lettország 70 74 Szlovénia 71 Horvátország 76 69 Litvánia 64 67 Lengyelország 62 85 49 Magyarország 59 60 Szlovákia 42 Csehország 66 43 Bulgária 61 75 Románia 57 Nyugat-európai átlag 80 Forrás: World Bank, 2012

33 Nemzetközi ajánlások a közszolgáltatás szervezésben

34 Európai Unió A közszolgáltatások megszervezése tagállami hatáskör, de uniós szabályozási keretek között Általános érdekű szolgáltatások irányelvei (Zöld könyv-Fehér könyv)- elsősorban a piactorzító hatások (pl. állami támogatás) korlátozása érdekében semlegesség elve hozzáférés, megfizethetőség, biztonság szempontja (egyetemes szolgáltatási kötelezettség) közbeszerzési szabályok Alapjogi Charta (közérdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférés alapjog) Ágazati szabályozás (pl. szociális szolgáltatásokról Önkéntes Európai Minőségi Keret, indikátorok)

35 Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (1985)
Európa Tanács Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (1985) az önkormányzatok közszolgáltatási kompetenciáit védi polgárközelség elve Kijevi (2011) és Utrechti (2009) irányelvek gazdasági válság kezelés helyben, költségek csökkentése, Partnerség Miniszterek Bizottságának ajánlásai (2007) Decentralizáció, szintek közötti együttműködés Elégedettség Teljesítmény menedszment

36 Nemzetközi Valutaalap
Közösségi kiadások kontrollja felől közelít Magyarország felé tett javaslatok: önkormányzati költségvetések csökkentése, hatékonyság növelés strukturális reformok, társulások, helyi korrupció megszüntetése, privát szektor erőteljesebb bevonása 2013-as jelentés a reformokat szükségszerűnek tartotta, a polgárok teherbíró képességének romlása miatt a díjak nehezen növelhetőek

37 OECD ’60-as évek óta kutatások, elemzések, benchmarkingok (indikátorok), intézményi keretek, jó gyakorlatok Decentralizáció, önkormányzati mérethatékonyság PPP, privatizáció alkalmazásának előnyei Modell javaslatok

38 ENSZ Millenniumi fejlesztési célok UN-Habitat
UNPAN: regionális közszolgáltatások chartája Globális fórum a helyi kormányzásról és közszolgáltatásokról (12 pontos ajánlások)

39 Egyes ágazatokat jellemző főbb trendek

40 Közoktatás Rendkívül változatos intézményi modellek (gyakori közpolitikai újítások) Versengő piaci (brit) Iskolai autonómia Helyi közösség megerősítése (pl. svéd) Minőség kontrollja (pl. francia) Centralizáció-decentralizáció ciklusai, szinte mindig erős az állami részvétel is, ritkán kizárólagos önkormányzati kompetencia Menedzsment reformok Humánerőforrásra fókuszálás Minőségbiztosítás- kompetencia felmérések Óvodák tekintetében erősen változatosak a szabályozási és intézményi rendszerek

41 Szociális szolgáltatások
Alanyi jogon vagy társadalombiztosítási alapon Nemzeti szintű szabályozás, helyi végrehajtás Európában a szolgáltatások többsége még mindig pénzbeli Személyes jellegű szolgáltatások döntően önkormányzati feladatok Gyermekvédelemben a válságkezelő beavatkozástól az általános gondoskodás az irány Idősgondozásban az ambuláns megoldások erősödnek, az intézményi modell korban kitolásával Felértékelődik a szektor foglalkoztatási szerepe is

42 Egészségügy Színvonala erősen függ az ország gazdasági helyzetétől, Európában még mindig kórház centrikus a forráselosztás Alapellátás szerepének erősítése (háziorvos, mint kapuőr), komplex egészségfejlesztés Intézmények hatékonyságának és minőségének szigorodó elvárása, ellenőrzése Igény a koordinációra a közoktatás, szociális gondoskodás és az egészségügy között

43 Kultúra A helyi szint általános elhanyagolása, alulfinanszírozása (UNESCO) Erős intézményi és szektorális tagoltság A nemzeti, regionális, helyi specialitások nagyon sokszínű rendszereket eredményeznek Kulturális örökségvédelemben domináns az önkormányzati és állami szerepvállalás Sport felértékelődő szerepe, uniós részvétel erősödése, professzionális sport állami támogatása tilos

44 Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások 1.
Szinte minden eleme többszektorú, erős magán szerepvállalással Közterület fenntartást a sokszektorúság jellemzi, erős piaci részesedéssel az állammal, önkormányzattal kötött szerződés alapján Lakáspolitika nemzeti kompetencia, de erősödő EU hatás Hulladékgazdálkodás a környezetvédelmi kapcsolódás miatt szoros EU ellenőrzés mellett Helyi piacok: nem az önkormányzati szerepvállalás jellemző, csak a helybiztosítás Közösségi közlekedés: jóléti (elérhetőség) és környezetvédelmi megfontolások keveredése, kulcskérdés a többi közszolgáltatás és a gazdaság szempontjából is

45 Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások 2.
Közvilágítás: mindenütt alapfeladat, radikális technológiai váltás, és közpolitikai változás jellemzi, specialitása, hogy nem versengő, nem opcionális Távfűtési szektor jellemzően az erősen szabályozott, állami vagy önkormányzati tulajdonú cégek funkciója, erős technológiaváltás jellemzi, de egyre jellemzőbb a piacnyitás, sikere vitatott. Fenntarthatósági és ár-költség szempontok együttes érvényesítése

46 Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások 3.
Közterület fenntartást a sokszektorúság jellemzi, erős piaci részesedéssel az állammal, önkormányzattal kötött szerződés alapján Közút fenntartásban törekvés van az átfogó vagyongazdálkodásra, jellemző a feladatok kiszervezése, erős teljesítmény és minőség-ellenőrzés jellemző Parkolás szintén jellemzően kiszervezett, van, ahol viszont erősen szabályozott és ellenőrzött (USA) Kéményseprés: mindenki számára biztosítandó, a monopolhelyzet elkerülendő, többnyire a helyi önkormányzatok kötnek szerződést

47 A helyi közszolgáltatások
versenyképességet szolgáló modernizálása ÁROP Köszönöm figyelmüket!