MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK A SZOLIDARÍTÁSRÓL ÉS A FELELŐSSÉGMEGOSZTÁSRÓL MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK.

Az előadások a következő témára: "MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK A SZOLIDARÍTÁSRÓL ÉS A FELELŐSSÉGMEGOSZTÁSRÓL MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK."— Előadás másolata:

1 MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK A SZOLIDARÍTÁSRÓL ÉS A FELELŐSSÉGMEGOSZTÁSRÓL MIGRÁCIÓ - LÉPÉST TART-E A JOG A VALÓSÁGGAL? GONDOLATOK A SZOLIDARÍTÁSRÓL ÉS A FELELŐSSÉGMEGOSZTÁSRÓL Nagy Boldizsár előadása a „Globális migrációs folyamatok és Magyarország - Kihívások és válaszok” c. konferencián a Magyar Tudományos Akadémián 2015 november 16.

2 A valóság: különösen nagy mértékű kényszervándorlás 2015-ben. A fő kérdés – mit tehetünk az igazságosabb felelősségmegosztás érdekében, ha az egyéni „nemzetállami” válaszok nem vezetnek érdemi védelemre és aránytalan teherelosztásra vezetnek. Vannak-e a jognak és a jogtudósoknak releváns javaslatai?

3 Az MTA migrációs munkacsoportjának álláspontja „Komoly lépés előre az, hogy az Európai Unió – előbb az Európai Parlament, majd a belügyminiszterek tanácsa – döntést tudott hozni a kvótarendszer bevezetése mellett, ezzel pedig végre eldöntötte a vitát arról, hogy tagállami vagy uniós szinten kell-e kezelni a menekültválságot.” Az Európába irányuló és 2015-től felgyorsult migráció tényezői, irányai és kilátásai A Magyar Tudományos Akadémia Migrációs Munkacsoportjának elemzése, 2015, 65. old.

4 A „Dublin III. rendelet” AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 604/2013/EU RENDELETE (2013. június 26.) egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról (átdolgozás)

5 604/2013/EU RENDELET (Dublin III) rendelet kritériumok 8 – 15. § A kritériumok hierarchiája (releváns időpont: az első kérelem beadásának pillanata) 1.Kiskorú (nem töltöttte be a 18 életévét)  Kisérő nélküli:  Jogszerűen tartózkodó családtag vagy testvér (def. szerint a testvér nem családtag) állama (esetleg más felelős felnőtt  Más jogszerűen tartózkodó hozzátartozó, aki képes gondoskodni róla  Ha több ilyen személy – gyermek érdeke a meghatározó  Ha nincs ilyen személy, akkor ahol a kiskorú kérelmét benyújtotta 2.Felnőtt kérelmező - családtag  az ország, ahol jogszerűen tartózkodó nki. védelemben részesített személy családtag van – ha írásban kérik  az ország, ahol első fokú döntés előtt álló kérelmező családtag van – ha írásban kérik  Ha több családtag és nem házas testvér – az az állam, amely a legtöbbért felelős lenne, vagy ha nincs ilyen, ahol a legidősebb kérelmezett 3. Tartózkodási engedély, vízum  Az érvényes tartózkodási engedélyt kibocsátó állam (ha több: a leghosszabbat kiadó állam)  Az érvényes vízumot kibocsátó (vagy akinek a nevében kibocsátottak) állam  A nem több mint két éve lejárt tart. engedélyt és nem több mint 6 hónapja lejárt vízumot kiadott állam – ha azzal léptek be  Ha ennél régebben jártak le (és nem hagyta el az EU területét – ahol benyújtotta feltéve, hogy ez szolgálja leginkább a kiskorú mindenek felett álló érdekeit

6 604/2013/EU RENDELET (Dublin III) rendelet kritériumok 8 – 15. § 4.Az az állam, amelynek a (külső) határán át szabálytalanul az EU területére lépett 5.Az a tagállam, amelyben öt hónapja él (ha szabálytalanul lépett be, vagy nem tudni hogyan, de a külső határ állama már nem felelős (ha több ilyen: a legutóbbi) 6.Vizummentesség és tranzit repülőtéri kérelem esetén amely állam engedélyezte a (vízummentes) belépést (ahol beadja) 7.Mérlegelés alapján: várandósság, újszülött gondozása, súlyos betegség, súlyos fogyatékosság vagy előrehaladott kor esetén (akár kérelmező, akár jogszerűen tartózkodó családtag) a jogszerűen tartózkód ó családtag állama „általában gondoskodik az egyesítésről” (16.§) ___________________________________ Megszűnik a felelős állam kötelezettsége ha a kérelmező az EU területét 3 hónapra elhagyta! Megszűnik annak az államnak a felelőssége, amelynek a határán keresztül az EU területére lépett, ha azóta 12 hónap eltelt

7 Dublin filozófiája, célja Minden menekülő jusson hozzá az eljáráshoz, biztosan legyen olyan tagállam, amely érdemben dönt az ügyében Csak egyetlen eljárásra kerüljön sor az Unión belül - ha egy állam döntött, azt a többi nevében is tette = ne lehessen párhuzamosan vagy egymás után több államban folyamodni. Az adott (tag)állam döntése a többi együttműködő (2015-ben még 25 tagállam és 4 nem tagállam) nevében is születik A felelős állam kijelölése nem tehermegosztás, hanem - tulajdonképpen – illetékesség meghatározás, nem kormányozza az igazságosság eszméje

8 Az elemzés szintje és témakörei mátrix Terület / tudományág Az elemzés szintje Etikai, politikai- -filozófiai Gyakorlati, politikai Jogi, igazságossági Társadalmi, szociológiai, pszichológiai Állam / közösség * Felelősség- megosztás vagy áthárítás? * A felelősség (teher) igazságos szétosztása * Mi az állam érdeke? -Minél kevesebb menekült? -Költségek minimali- zálása? -Társadalmi feszültségek elkerülése? * Összeegyez- tethető-e az 1951. évi Genfi egyezménnyel? - Eljárásjogok - Anyagi jog -Fogadási fel- tételek * A fogadó állam identitásának ala- kítása / értel- mezése (Miért is kellene védeni a menekülteket?) * Szelektivitás, származási ország, vallás etc. szerint Egyén / család * A menedék országának szabad megválasztá- sa * A kiszolgál- tatottság csökkentése *Eljutás a választott / kijelölt országba *Hol a legkönnyebb az integráció? *A kiterjesztett non-refoulement parancs. (Se üldöztetés, se kínzás, se embertelen bámásmód, etc.) * A trauma kiterjesztése (menekülés, áthelyezés) * Csalódás a demokráciában

9 A felelősségmegosztás elemzési szintjei – forrás, hatókör GlobálisRegio- nális Régió- közi Szubre- gionális Kétol- dalú Országon belüli (Pl. szövetség – tagállam) Hatályos jog 123456 Jogi javaslat 789101112 Tudományos propozíció 131415161718 Nem- kormányzati törekvés 192021222324

10 Globá- lis Regio- nális Régió- közi Szubre- gionális Két- oldalú Országon belüli (Pl. szövetség – tagállam) A kiváltó okok megszüntetése252627282930 Hatás az érkezési utakra – a belépés megtagadása / átterelés 313233343536 A szabályok egységesítése373839404142 A személyek elosztása434445464748 A személyek fogadása helyett anyagi hozzájárulás 495051525354 A költségek és hasznok megosztása 555657585960 A felelősségmegosztás elemzési szintjei – célpontok

11 A felelősségmegosztás alapjának lehetséges kritériumai Alkalmazza Kritérium Bizott-ság COM (2015) 450 final EU Tanács Német- ország Kőnigsteini kulcs Hathaway és Neve, 1997 Teljes GDP Igen Nem Nem (Igen – külső támogató) GDP/fő (Igen) NemNem (Igen – külső támogató) Adóbevétel mértéke Nem IgenNem Lakosságszám Igen Nem Terület Nem Népsűrűség Nem Munkanélküliség Igen Nem Korábbi kérelmezők számaIgen Nem Fizikai közelség a kibocsátóhoz (szomszédállam, azonos régió) Nem Igen Kulturális közelség Nem Igen Fogalmi mátrix érintett elemei 10; 40; 4636; 4813;16; 34, 52; 58

12 A felelősségmegosztás alapjának lehetséges kritériumai Alkalmazza Kritérium Schmuck 1997 Schneider; Engler; Angevendt 2013 Teljes GDP Igen (wealth”) Igen (öt év átlaga, teljes EU GDP-n belül) GDP/fő (Igen)Nem Adóbevétel mértéke Nem Lakosságszám NemIgen Terület NemIgen (EU egészéhez viszonyítva) Népsűrűség Nem Munkanélküliség NemIgen Korábbi kérelmezők számaNem Fizikai közelség a kibocsátóhoz (szomszédállam, azonos régió) IgenNem Kulturális közelség Nem Fogalmi mátrix érintett elemei 13; 14;15; 38; 40, 50;52, 55 14; 20; 44

13 A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata - áthelyezés Cél: „az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló nagyszámú kérelmező” igazságos elosztása válsághelyzetben + Dublin fenntartása Döntéshozatal és jogalap: rendes jogalkotási eljárás az EUMSZ 78 (2) f alapján 2015 szeptemberi két javaslat, amelyeknek az alapja az EUMSZ 78 (3) „a hirtelen beáramlás esetén beálló szükséghelyzet” Áthelyezés a dublini rendelet alkalmazását veszélyeztető válsághelyzet esetén A tagállamra szélsőséges nyomás nehezül, amit a menedékkérők „nagymértékű és aránytalan, az ország menekültügyi rendszerét jelentősen igénybe vevő beáramlása okoz” (A Bizottság állapítja meg)

14 A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata A válsághelyzet megállapításánál számba vett tényezők Védelemért folyamodók az előző száma 6 hó- Szabálytalan határát- napban lépők száma Növekmény az 1 évvel korábbi időszakhoz képest Egy főre jutó kérelmek száma a megelőző másfél évben az unió átlagához viszonyítva Az áthelyezendők számának (a „kimenő” kvótának) a megállapításánál számba vett tényezők Egy főre jutó kérelmek száma a megelőző másfél évben az unió átlagához viszonyítva Az érintett tagállam menekültügyi rendszerének befogadóképessége Részvétel a korábbi szolidaritási kezdeményezésekben Szolidaritás keretében élvezett kedvezmények ___________________ Abszolút küszöb: max az előző félév kérelmezőinek 40 %-a helyezhető át

15 A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata A fogadási kvótát meghatározó tényezők és relatív súlyuk a) Népesség – 40 % súlyozás. b) Teljes GDP – 40 % súlyozás. c) A menedékjog iránti kérelmek egymillió lakosra jutó átlagos száma az elmúlt 5 évben Csökkentő tényező 10 % súlyozás, Maximum: a GDP és a lakosság együttes hatásának 30 %-os csökkentése d) Munkanélküliségi ráta, Csökkentő tényező 10 % súlyozás Maximum: a GDP és a lakosság együttes hatásának 30 %-os csökkentése A csökkentő hatás maximalizálása miatt fennmaradó személyeket tisztán a GDP és a lakosságszám arányában (50-50 %) osztják el

16 A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata A bejövő kvóta számítása: Forrás: COM (2015) 450 végleges, 11. old.

17 A Bizottság 2015 szeptember 9-i javaslata Az áthelyezési mechanizmus működésbe helyezéséről a Bizottság dönt. (EU Tanács vagy Parlament: vétó 1 hónapon belül) A kérelmező nem tagadhatja meg az áthelyezést Az „áthelyezési céltagállam” nem tagadhatja meg az átvételt. Kivétel: nemzetbiztonsági, közrendi ok, avagy a menekült státuszból vagy a kiegészítő védelemből eleve kizáró okok Az unió „alapvető értékeivel összeegyeztethető, kellően indokolt okok” fennforgása esetén a személyek átvétele helyett GDP-je 0,002%-át köteles befizetni az AMIF-ba Ha a válsághelyzetben levő tagállam nem követi a Bizottsággal egyeztetett cselekvési tervet, akkor a Bizottság –szankcióképpen - leállíthatja az áthelyezési mechanizmust

18 James Hathaway és Alexander Neve, 1997 Optimális a globális felelősségmegosztás lenne, de ez nem reális „ we therefore propose a new model of systematic and ongoing sharing within associations of states that we term interest-convergence groups.’” (172. old) Ezek: államközi összefogások, amelyek kereskedelmi, biztonsági vagy más közös érdeken alapulnak A védelem lényegében ideiglenes, a hazatérésre felkészítést szolgálja. Kivétel: speciális igényű csoportok és nagyon elhúzódó krízis – ekkor: áttelepítés

19 James Hathaway és Alexander Neve, 1997 Mechanizmus Az azonos érdekű csoport bármely tagja konzultációt kér Fogadási kritériumok - Fizikai biztonság -Funkcionális összeegyeztethetőség -Etnikai, vallási vagy más kapcsolat -Közelség a kibocsátó országhoz Finanszírozás: az érdekcsoporthoz tartozó, de a védelemben részt nem vevő államok, lehetőleg egy előre meghatározott mérték alapján, közös alapba fizetnek, előre vagy GNP arányosan, vagy ENSZ kvóta szerint Ha lehet, vegyék figyelmbe a menekülő preferenciáit

20 Peter H. Schmuck, 1997 Öt lépés 1. Normatív megállapodás egy régió államai között a felelősség (teher) teherbírásukhoz igazodó megosztásáról 2. Az áttelepítést kívánók számának meghatározása 3.A résztvevő államok kvótáinak meghatározása 4. Piac, amelyen a kvóták adhatók-vehetők 5. A kvóta rendszert felügyelő nemzetközi szervezet (hatóság)

21 Peter H. Schmuck, 1997 Ad 1) A tehermegosztásnak van gyakorlata: Indokína, 1979-1988 több mint egymillió vietnámi, laoszi és kambodzsai menekült áttelepítése, majd Comprehensive Plan of Action (1988-1996) további 150 000 vietnámi és laoszi áttelepítése az első menedék országából az együttműködésben részt vevő ) Érdekeltség az előzetes megállapodásban: - „biztosítás” – egyre több állam válhat első menedék országgá -Más államok nyomása (pl. Pakisztán USA) Három fairness követelmény: beleegyezés a részvételbe, széleskörű részvétel, arányosság

22 Peter H. Schmuck, 1997 Ad 2) A hatóság döntene az áttelepítendők (ideiglenes védelem vagy menekült státusz céljából) globális számáról – mint most a UNHCR Ad 3) A kvóta nagyságának egyetlen mértéke az ország gazdagsága (wealth). Asszimilációs képessége, népsűrűsége vagy területe nem számít, mert a kifizetésekkel kiegyenlíthető piacra épül. Két kivétel: - ha súlyosan emberi jogsértő a rendszer - a legszegényebb államok A kvóta, felfüggeszthető háború, természeti csapás esetén, korrigálható a spontán érkezettek számának függvényében

23 Peter H. Schmuck, 1997 Ad 4) A piac működéséről: a zárt és gazdag társadalmak (pl. Japán) inkább fizetnének. Egységnyi pénz a fejlődő országokban több szolgál- tatást tesz elérhetővé a menekültnek. Lehetővé teszi, hogy az államok azokat fogadják, akiket választanak ( a többiek fogadása helyett fizessenek). Aki fizetség fejében fogad, az is választ. Ad 5) A hatóság Főleg a menekültek jogait és érdekeit védené és az átláthatóságot biztosítaná. 3 ellenérv: Működéstképtelenség - a védelem minőségének leromlása – eltárgyiasítás V.ö. AMIF, EU: 6000 euro áttelepítésenként és áthelyezésenként

24 Schneider; Engler; Angevendt 2013 Az Európai Unióba érkezők elosztása – fair részesedés a feladatokból Kvóta alapok: A tagállam része a teljes EU GDP-ből – 5 év átlagában –, 40 %-os súllyal A tagállam lakosságának aránya a teljes EU lakossághoz – 5 év átlagában –, 40 %-os súllyal A tagállam területének aránya a teljes EU területhez 10% súllyal Munkanélküliség – 5 év átlagában –, 10% - kvóta csökkentő A kvóta a 2008-202 közötti tényleges adatokra vetítve Túlteljesítők Svédország +266.3 %, Belgium +199.0 %, Görögország +139.0 %, Ausztria +123.7 %, Ciprus +90.2 %, Málta +40.3 % Franciaország +36.1 %, Hollandia +19.5 % Alulteljesítők: Németország -2.2 % Dánia -7.1 % UK -8.3 % Olaszország -23.3 % Finnország - 28.5 % Magyarország: -34.1 % … Észtország -96.5 %

25 Egyéb javaslatok, röviden Attle Grahl-Madsen: GNP és lakosságszám, a GNP 1,5 szeres szorzóval B.S. Chimni: minden 20 000km 2- nél nagyobb állam azonos számú menekültet fogadjon be (terület- arányosan), de ez korrigálandó a népsűrűséggel és lehet felső plafon Globális GNP arányos adó

26 Állami, szervezeti javaslatok a védelem „kívülre helyezésére” (externalisation) UK: „New Vision for Refugees” 2003 regionális védelmi övezetek (Külső anyagi segítséggel fenntartott védelmet nyújtó övezetek) + tranzit elbíráló állomások (ide visszaküldeni az érkezőket) költség-hatékonysági érvelés Németország, Olaszország, 2004 humanitárius érvelés (ne kockáztassák az átkelést Líbiából) 2004 őszén elutasítják, de nem került le végleg a napirendről UNHCR 2003: közös táborok az EU-n belül EU: regionális védelmi övezetek (a közbeeső országok menekültügyi rendszerének javítása) + hatékonyabb eljárás EU Bizottság 2014 „ Megvalósíthatósági tanulmányt lehetne kezdeményezni a kérelmek lehetséges együttes feldolgozásáról, az EU-n kívül…” (Nyitott és biztonságos Európa: váltsuk valóra! COM (2014) 154 final, p. 9, saját fordítás )

27 Az európai folyamatok kontextusa, értelmezése Más régiókban ismert az európaihoz hasonló méretű menekült-mozgás (Banglades, Vietnám, Afganisztán, Ruanda) Igazi újdonság: bizonyos államok: (Törökország, Görögország, Olaszország, Macedónia, Szerbia, Horvátország, Szlovénia, Magyarország, Ausztria) lemondanak a területükre lépett külföldiek feletti ellenőrzésről. Fenyeget a schengeni öveze megszűnése Alapkérdés: merre halad az EU? : * A problémára adott „nemzeti válasz” * Valódi, egységes * Schengen felszámolása európai térség * Visszavonulás az elszigetelt állami létbe kialakítása * Államközi verseny * A menedékkérő az * Felelősség/teher-áthárítás EU-ba érkezik, nem valamely tagállamba * A védelmet az európai demos nyújtja FELDARABOLÓDÁSUNIÓ

28 Felhasznált irodalom Betts, Alexander: Comprehensive Plans of Action: Insights from CIREFCA and the Indochinese CPA UNHCR New issues in refugee research, No. 120 Geneva, 2006. Hathaway, James A - Neve, Alexandre R : Making International refugee Law relevant Again: A proposal for Collectivized and Solution-oriented Protection Harvard Human Rights Journal, vol. 10 (1997) Spring, 115 – 211 Liguori, Anna: The extraterritorial processing of asylum claims, 2015 Working Paper Jean Monnet Centre of Excellence on Migrants’ Rights in The Mediterranean http://www.jmcemigrants.eu/category/working-papers/ http://www.jmcemigrants.eu/category/working-papers/ MTA: Az Európába irányuló és 2015-től felgyorsult migráció tényezői, irányai és kilátásai A Magyar Tudományos Akadémia Migrációs Munkacsoportjának elemzése, 2015 Noll, Gregor. "Risky Games? A Theoretical Approach to Burden-Sharing in the Asylum Field." Journal of Refugee Studies 16.3 (2003): 236-52. Noll, Gregor. „‘Visions of the Exceptional: Legal and Theoretical Issues Raised by Transit Processing Centres and Protection Zones’, European Journal of Migration and Law, vol. 5 (2003), pp. 303–341. Schmuck, Peter H. „Refugee Burden Sharing: A Modest proposal” Yale Journal of International Law, Vol. 22 (1997) pp. 243 – 297 Schneider, Jan – Engler, Marcus – Angenendt, Steffen: European Refugee Policy Pathways to Fairer Burden-Sharing Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) Berlin, 2013

29 Köszönöm a figyelmüket! Köszönöm a figyelmüket! Nagy Boldizsár wwwnagyboldizsarhu nagyboldi@ajk.elte.hu wwwnagyboldizsarhu